台灣公共工程與政治貪污的盤根錯節，不出「攫奪」與「尋租」

(本文亦登載於1204/2018 之關鍵評論網)

政黨的山寨本質，與對工程業的魚肉

目前台灣的選舉，除了能做到以數人頭代替打破人頭，避免動亂外，並不能達成「公民社會」的理想。選舉已成為不同政黨、派系，或利益團體爭奪職務、名銜、公有資源、影響力的超限戰爭。為求勝選，利害相關者必須投入龐大的金錢與資源，在大家都輸不起的情況下，他們的串連、結合，漸有幫派聚義，共贏天下的味道。

數年一次的選舉，本質上是一群光棍要去奪取另一群人掌握的資源和權力，是有革命的味道，所以大家都不會是那麼的文質彬彬，溫良恭讓；過程就像傳統的農民，經過數年旱澇災歉，飢腸轆轆，想要活命就需攻破官府，打開糧倉，分食積栗。而因舉事時需要聚眾，除了大家找活路的簡單呼喚，野心家們也會有政治、宗教的號召，以今天來說就是推出政見。但攻破大城後，見了公權力攢聚的金玉財帛，眾兵將只想劫財劫色，一切戒律、初衷，都拋諸腦後。在今天相對複雜的經濟環境，就是以種種「攫奪(grabbing)」、「尋租(rent seeking)」的手段，巧取豪奪，滿足私慾。

工程界的朋友總期望台灣看來充滿生氣的民主政治，能夠改善工程發包與履約不合理的現象，讓專業做主，產業進步，但卻沒想到公共工程與採購因其特質，反而更容易成為政黨、流派及其附隨者魚肉、剝削的對象，混亂更甚。幾次政權交替，公共工程建設還是重複演出預算超支、延宕完工、品質不堪的鬧劇，劣幣驅逐了更多的良幣，產業破敗凋零，工程技術原地踏步。

攫奪與尋租

21世紀的台灣有「文明」、「法律」、「輿論」，與多少還存在的「議會」權力制衡關係，不會容許各級選戰的勝利者，為所欲為。但這些聰明的競選功臣了解現代經濟制度複雜，存在運作空間，能讓他們藉著勾串欺詐，產生龐大利益，回饋掌權者個人或他們的派系。通常他們由「攫奪」(grabbing)開始，繼以精密的「尋租」(rent-seeking)計畫，走在刀鋒邊緣，以攫奪而來的權位互相掩護，成事機會相當大的。

政治上「攫奪」的現象包括任命競選功臣的職位，破壞精英管理制度；或以可議的行政裁量，曲解的法令，讓某些人拿了比他應該拿的還要多的東西，犧牲了另一部分人或國家的利益。「攫奪」不一定非法，或等同於貪汙，但因它違反社會的常規，為人厭惡，影響民心。最嚴重的是「攫奪」往往為特定個人或團體的「尋租」活動鋪路，造成地方、國家後續更重大的損失，如在公共工程上要藉著 「有利標」等作怪，一定要先把「自己人」放到關鍵位置，不管他經驗、資歷或外界評價如何，先掌握預算、投標資格與評審辦法再說。

「尋租」的「租」在現代是指企業或個人透過政治奉獻，如捐款或助選等利益交換而獲得特權或優待。我們常見的，如金融保險業陳情放寬各項營業限制、房地產業爭取購屋利息補貼，地主要求在都市計畫調整土地使用區分、營建業者希望在公共工程最有利標的競爭中能獲業主的青睞等，都是非生產性的「尋租」行為。「尋租」過程中所爭取的「尋租」市場愈大，代表這個經濟環境會被不公正壟斷的事物較多，認真說來，「尋租」現象對國際民生的影響較赤裸裸的貪污、濫權、侵占或詐欺公款等更為可怕，可嘆的是台灣人民與官員在這方面的認識不足，有時還在為各式的「尋租」行為搖旗吶喊。

公共工程是「尋租者」的最愛？

工程合約是公私業主「尋租」、「納賄」、「洗錢」的最愛。因工程合約金額龐大，工作項目繁雜、具多樣性，承包廠商執行工作實際上會有很多下包，如果有特別的支出，可以分配給行業性質不同的眾多次承攬廠商，讓他們幫忙承擔風險。原來在縣市政府的層次，土地使用區分與重劃曾是地方人士最大利益來源，但房地產經過幾十年的高潮迭起，現在已少有變化空間了。而公共工程，從人行道、路平、水利、防災，直到大型公共建築、捷運等，需求上能推陳出新，「永續經營」的可能性高，反而成為大小「尋租者」的最愛。

如果沒有特殊的安排，營建產業遵守公平競爭規則，拿工程必須殺價，並接受不利的履約條件。我們借用「教父」小說裡，教父柯里昂的想法來說明承包商為什麼不想競爭：像所有聰明的生意人一樣，他知道自由競爭徒具破壞性，獨佔卻是有效率的；所以他就想辦法去贏得有效率的獨佔。顯然，大多數的公共工程承包業者都和教父一樣，對與政客合作，成為「尋租」集團的成員是欲拒還迎的。

所以與大多數人的期望相反，公共工程不會因民主化與技術、管理的複雜化而能回歸專業，反而因為人性的因素成為政客與其鷹犬「尋租」的目標。

民主與貪污

在一般人的想像，民主程度高，選舉會淘汰有貪汙劣跡的民選官吏或民意代表，但事實不必然是這樣。有政治學者對二次大戰後義大利國會議員做統計，發現曾遭貪汙起訴的議員有51%的機會連選連任，與清白議員的58%相差不多，對日本與其他國家議員的調查，也有同樣的結論。這說明了人緣好、不誠實的政治人物，有時比誠實、但人緣差的還受歡迎。在台灣也有許多例子，為什麼呢？可能是台灣選民「天下烏鴉一般黑」的成見，認為選別人也一樣會貪污。而讓人悲哀的是，有不正當收入的政治人物，可能較有本錢打選戰，選上的機會反而比清白的對手還要高。

貪污模式的進化也是造成貪污無法禁絕的原因。最基本的貪汙模式是掌權者授意其鷹犬去需索，掌權力者只要能控制住體制內應該負責肅貪的機關，不讓他們揭發貪污的行為，能維持他的權威與發號司令的地位。這種主從合作關係的貪污模式(principal/agent relationship)，造成的社會衝突是垂直的、單純的，大致存在於統治者與被統治者之間。

但隨著政治、商業與司法關係的複雜化，如在台灣，選舉成為權力分配的決定性機制，民選官吏與民意代表多少要受到制約，因此在「攫奪」或「尋租」過程中，需依賴做為代理者的組織、協調與整合，漸漸地代理人就成為貪污行為的主導者，顛倒了主從關係。這種情形造成的衝突是水平、多元的，往往存在於社會間不同的利益團體，相互競爭的「尋租」企業或行業間，為了避免衝突，大家必須建立默契，據之運作。這樣一來，反而使貪污成為政經制度的一部分(institutionalized)，無法因民主化時間夠長而根絕。

 

政黨尋租範圍的擴大

令人悲哀的是當我們慶幸因為民主的深化，沒有絕對的權力可以庇護貪瀆行為時，貪污的風險與成本變得更高，政治團體在「入不敷出」的壓力下，卻去擴大他們「攫奪」與「尋租」的範圍，如創造更多的官辦事業，更深入干涉政府部門或公營事業的運作。在公共工程，我們已經看到扮演這種代理人角色的廠商，影響力更加擴大，不論在中央或地方，或是兩黨間，都受歡迎，「有利標」的運作，時有耳聞，讓我們專業者真的有絕望的感覺。

工程產業許多有心人，總認為選前選後，會是政黨或當選人最謙卑的時候，要請他們聆聽工程師的聲音，但大家忽略了21世紀民主政治其實是文明化的暴民政治，只是戰鬥的武器由刀劍變成宣傳，取贓分紅的手段由劫掠、強徵變為攫奪、尋租，少了殺人放火，但對社會的破壞仍是一樣的。機關的行政，公私公司的經營，專業竟要讓位給政治考量，大家打拼半輩子的成果在政治大環境成為政客、掮客，官僚的俎上肉。

 

台北、高雄的非典型選戰影響到公共工程？

當然，實際情況也許沒有那麼糟。任何時候都有許多天真的選民，認為經由政黨輪替，無論是中央或縣市，終會找到一朝「聖君明臣」，針對各種時弊通病，包括貪污、工程建設的問題，提出為人稱快的解決方案。雖然這不是很理性，但這一、兩次的選戰，社會大眾還是會因有幾位能激起群眾熱情的非典型參選人在國家大事或是城市發展，做出輕易的承諾，就把他們當救世主，讓他們當選的事實。

而這類倏忽而起，贏得選戰的當選人，不靠組織、沒有大咖的金主、組成施政團隊可能還要靠「海選」、沒有預設的建設目標，沒有「攫奪者」或「尋租者」的陰影，或許能改變地方公共工程建設業界的生態，讓廠商有良性競爭的機會。所謂烏雲有時也有銀鑲邊，民主政治變化莫測，有時讓人擔心，但如因此改變每次選舉，官軍與起義軍相互廝殺的慘烈定式，也許是台灣人民的福氣吧？

 

對抗絕望最好的武器是理解

公共工程的實踐過程，從需求的醞釀、概念的孕育、資源的分配、硬體的完工與使用，都牽涉到政治；尤其社會不是一個封閉的系統，人心亦是多變，回顧過去與解釋現狀，不一定能準確預測未來；但說明真相的努力對社會實務會產生瓦解、強化、促成或改變等作用，所以促進大眾理解公共工程被操弄的本質，以及與政治的關係，才是對抗絕望最好的武器吧！