2018年8月12日 星期日


桃園國際機場第三航廈流標與工程市場「僧少粥多」的新形勢




跳電、漏水、淹水,時有天花板空襲的一、二航廈




因旅客量大幅成長,桃園機場現有第一、二航廈,這幾年已沒什麼旺季、淡季之分,天天都是擠滿人潮的尖峰日。因為空間不夠,加上老舊不堪的供電系統、水電管線與設施裝潢等,每隔一陣子就要出現跳電、漏水、天花板塌落、淹水等狀況,服務品質令人失望,國家顏面也為之蒙羞,因此大家對籌劃已久的第三航廈望穿秋水,期盼它能早日動工興建。



但原定2020年完工啟用的第三航廈在稍前規劃設計階段又有延宕,啟用營運的日期要往後延到2022年,而在理當追分趕秒,討回進度之際,金額390餘億主體工程的施工標卻又連續流標兩次,讓人擔心這個重要的工程是不是會像桃園機場捷運,不知要多少年才能完工?



稍早的淡江大橋招標,也是歷經多次流標後,吞下大幅度調整預算與工期的苦果在第八次招標才有一家廠商投標。前幾年的金門大橋、最近的台電台中電廠煤倉、台北表演藝術中心後續工程也是經歷多次流標,更改招標條件後,才找到廠商願意承接。相較前幾年的投標,不管施工難易,預算高低,合約條件寬嚴,廠商下標總是勇猛,現在的營建市場似乎有了些改變。



從「僧多粥少」到「僧少粥多」的公共工程競爭




別於以往,公共工程市場現在呈現的是僧少粥多的狀態,這對業主或是設計監造單位是一個警訊。其實「僧」,不只是夠實力、負責任的營造公司,還有拘謹、認命、溫馴聽命,願以耐性和時間,在這個溽暑受驕陽炙晒,嚴冬忍刺骨寒風,無法規律休假的辛苦行業,換取不是豐厚薪酬的施工人員。這幾年因年紀與挫折感退出行業的很多,年輕新血加入的不多,而公共工程嚴格執行各項作業規定下,甲、乙雙方卻需要派更多人參與,因此白領工程師的缺口越來越大。



就藍領勞工而言,長久以來,土木、建築工程最基本的模板、鋼筋甚至裝修工人,在外勞填補下,缺工的情形或許不是那麼可怕;但需要長期養成,在一個國家大致完成基礎建設,進入較上層經濟建設才會大量用到的燒焊、機電、管線等技工,卻很難在勞工出口國找到足夠的員額。這類工人在第三航廈主體工程後半段施工每天要用到數千人,而台灣的現況,水電工常常兼水電行老闆,工程工地並不是天天去的,這種行業分工習慣,主承包商無法掌控,當然會把這部分工作當成燙嘴的熱粥,不敢大口吞下。



「再摘使瓜稀。 三摘猶自可,摘絕抱蔓歸」的工程界實力



台灣工程業者原來是有一定實力的,根據這幾年的國外營建組織統計,工程造價只有先進國家的一半還不到,施工速度如果不計非工程因素障礙,在世界上也是名列前茅。大家回想,不過幾年間,國人在隧道、橋梁、捷運、大型建築或場館的設計、施工,就能夠由依賴國外技術,變成幾乎百分之百自辦。這驚人的成就,其實是千千百百具有「愛拼才會贏」中小企業精神的營造商、基層工程師、小包、小型機械廠、技師、工人,因他們的創意與特殊的分配酬勞方式,組成精密、有效率的分工網後達成的。



可惜,我國的公共建設投資這十幾年,起伏不定,帶給工程界人士嚴重的焦慮感,加上招標制度多年來都傾向最低標決標,標價每況愈下;就算是特殊工程預算和工期,也要依便利政府官員作業的「平均化」、「常態化」與「市價化」的原則而訂定,和普通工程沒什麼區隔。廠商如要維持營運,常被迫在搶標與關門之間做攸關身家的選擇;繼續撐下去的也只能以少投資、保守的經營方式準備挨過最壞的時刻,有進取心的人才失去了耐性,漸漸流失,工程界就這樣的弱化。



公共工程實行有利標招標,漸漸看出成效,或是出現後遺症?



在來價偏低,施工資源卻又緊蹙的形勢下,坦白說,就非大型,潛規則還很有作用的一般性工程,廠商多想些辦法,還是有機會圓滿履行合約的;但遇到淡江大橋或第三航廈這種特殊的大工程,要用類似提高預付款比例或簽約後再伺機辦理追加變更這些老梗,「誘使」廠商投標是有困難的。誠如桃園機場公司發言人於第二次招標流標後所承認的,國內現有不少公共工程執行中,廠商可能選擇風險較低者,意思是如果有其他好吃的,大、小和尚就不會來搶這碗滾燙的熱粥。



最近的一年,許多大型公共工程採用最有利標評選方式招標,還留點實力的承包商手上都承接了不少的大型工程,並不像前兩年是處於飢餓的狀態。另一方面,這些有利標的簽約價,雖未經大砍大殺,通常是接近業主編列的預算,但預算長久以來都是根據前一陣子搶標的結果,編得很低;工期又是考慮業主政策需要大於工程合理性而訂定出來的,相當緊張。所以承包商要完成現有的工程,還是承受一定的壓力。所以要他們去承接千鈞萬擔重的超大工程,這些只能再負荷幾根稻草重量的瘦駱駝,怕被壓垮,選擇觀望是很正常的。



公共工程這塊餅,要做大,也要做得好吃



長久以來,社會大眾在政客宣傳、官僚矯飾,媒體渲染下,以為只要看牢預算、盯緊進度,公共工程可以路邊攤的價錢,得到米其林餐廳的佳餚和服務,這種否定專業的民粹做法,不但使國家工程建設普遍達不到預期的效率、效果與經濟性,很多工程會成為錢坑或爛尾樓,也因此導致下一波的獵巫,造成可怕的二次傷害。於是公務員不敢用腦筋,專業噤聲,營建產業進一步傾頹、弱化;政府、產業、人民「三輸」,但卻無人願承認「要馬兒好,又要馬兒不吃草的做法」,是台灣公共工程的亂源。



歷任政府也知道基礎工程建設的執行,可迅速的提供大量就業機會,改善工商經營環境,吸引更進一步的投資,所以努力的要把公共工程這塊餅做大,但在無法超越「七年之病,求三日之艾」的思維模式下,做出來的餅卻是難以下咽。尤其是現在,又增添了一個營造產業已經弱化的變數,一線廠商在知道吃了大餅很可能會壞肚子,寧可選擇餓肚子。淡江大橋或桃園機場第三航廈只是首先遇到這種局面的公共工程,各工程單位後續還會碰到這些問題,不能以這幾個工程是特例,繼續從前的做法。



但廠商既有能力選擇接或不接工程,政府在財務上的壓力就會增加,因應的辦法不是一直增加經費,而是主管單位要多花心思,尤其從工程或計劃概念形成時,就要會同未來使用單位確立需求目標,不能一廂情願;規劃設計階段就要請真正懂施工的專家參與,不能大而化之,製造工作進度的障礙而不自知。做餅做得好吃、乾淨衛生,歷經滄桑的廠商才敢碰觸。



提早面對問題,否則會步德國柏林布蘭登堡國際機場錢坑、爛尾的後塵?



回到第三航廈的問題,2022年啟用營運的目標還是桃園機場公司執事諸公的管考目標,當然希望它能順利發包。但從這個工程的量體、施工困難、複雜程度以及合約條件,對照台灣營造產業目前的整體資源動員能力,就會發現兩者有很大的落差。我們希望的是營建管理與設計團隊能認真檢視設計與施工的細節,剔除或修正會遲滯施工,增加經費的過度裝飾與白象設備。但如果規劃設計經檢討後還是不能動,就要誠實、主動的面對工期與經費的問題,換句話說,必須向社會大眾報告第三航廈啟用營運日期要向後延,經費需要調整。



然而,主管機關面對管考績效、選舉、輿論與公眾壓力,可能還是不敢修正2022年的完工目標日期,他們可能做的是利用預算不足流標後標準作業之一的減項發包,先把主承包商認為經費嚴重不足,工期不夠的設備、機電、管線等工作排除於第三次的招標。如此,金額龐大的結構工程發包成功後,就可馬上施工,產生進度,累積預算執行率,向管考單位以及公眾交代;同時也為這階段切割出去,暫未發包的工程爭取到一些找財源、理由的時間。這鋸箭法有個「好處」,就是完工目標日期到最後一刻都可設定為2022年不變,因為介面增加,協調不易,必定造成的錯誤或遲延,是還未發生的事。



以德國柏林布蘭登堡國際機場長達十幾年的施工遲延為例,原因就是因為分標分得太細,而且開放讓實力較差,較小廠商承接,專案管理單位也缺乏大型航廈經驗,以致處處出錯。所以桃園國際機場第三航廈390餘億元的工程設定為一大標發包,這個決定是對的。但如果是因為經費與工期的錯估,或市場資源供需形勢有了變化,以致當下發包不順,就應該檢討設計,直接面對增加預算或調整工期的現實,而不是以回到當初評估為不適當的發包方式,作為緩解。第三次招標主管機關真的選擇把大標拆開發包,只是把問題引爆點往後延,且會導致遲延會更長,甚至無法完工的悲劇,因為機場工程,增加介面是進度最大的威脅。



民眾對公共工程成見,政府應妥善處理



政府和民眾都認為營建工程是自然科學,對土木工程師的專業判斷總要求如機械、資訊、電機一樣的精確、完美。但營建工程的實踐過程,從需求的醞釀、概念的孕育、資源的徵調、硬體的完工與使用,都牽涉到不同時代,社群或個人的想法,沒有固定的答案,所以建設推動常會因時異事殊而遭到困難。這時政府領袖應以數字、邏輯與事實,耐心向民眾解釋。最忌諱的是一有問題發生,就急著要求交代,帶頭查弊,尋找替罪羔羊;或為了選票,鼓勵所謂的公眾非專業監督,讓產業與工程行政體系忍受無謂的干擾。



以第三航廈現在發生的尷尬情形為例,要真正的解決問題,政府高層必須表態,鼓勵專管與規畫設計團隊,配合工程專家,找出真正的成本和工期,不是讓他們為求自保或盼望奇蹟出現,而提出某些可能導致更多金錢與時間損失的建議。如果說找出來的答案政治上會令人痛苦,實務上令人不堪,那也是多年來不同執政黨的共業,現任者應該視之為一個其能解決多年陳疴能力的表現機會。



桃園機場第三航廈工程關係民眾福祉與國家觀瞻,也牽涉到工程產業發展,政府高層應該出來做些決定了!

2018年7月22日 星期日


兩年未能決標的卡達Al Wusail電廠計畫



 (原載營建研究院07.23.2018出版的營建知訊426期)




高銘堂 前榮工處海外部估價組組長

        前泛亞工程公司總經理







與韓國現代的對峙

    19832月,卡達Al Wusail電廠工程以土建與機電設備分開的方式招標,只要看開標標價、排名,個別廠商的競爭力無所遁形,不像在統包工程中,夥伴廠商會怪其他成員沒有盡力,害團隊不能得標。另一方面,榮工在沙烏地工區已很久沒有拿大標了,為了面子、裡子,我們都要全力一搏,並把韓國現代當成我們的競爭對手,蒐集了他們最近的投標紀錄,詳加分析,設立標價目標。

    農曆過年後不久,卡達Almana公司的老闆Mr. Almana和兩個助手、四個隨扈,到台灣和我們談代理協定。Mr. Almana不是貴族宗室,但卻因此少有敵人並有更多的關係,在卡達生意非常成功。他們由日本、香港來,一路採購,15箱大行李裝滿了精品、骨董、珍玩,通關時在榮工處的安排之下,備受禮遇,沒有受到任何檢查。Mr. Almana心情很好,在晚宴中,說一定要幫榮工處拿到工程,談到代理費用,他也說意思就好,要我們開價。

    224日我和佘鐵組長、同事連振賢三人飛到杜哈,在Mr. Almana剛花費8千萬QR1卡達里爾,約等於10元新台幣)蓋好的皇宮般住宅接受豐盛招待。持續在台北的興致,微醺之後,他要資深副總Mr.Sayeh向我們介紹Al Wusail電廠的背景,原來它貼近不久前才發現的海上天然氣蘊藏地區,卡達政府開採天然氣,需要許多設施,電力要跑在前面,所以電廠要先招標。他提到韓國現代因沙烏地市場緊縮,對卡達抱著很大的希望,已經派人來探路;但他們認為台灣各方面都較韓國先進,勝出的機會較大,所以選擇我們。



Work hard, Work smart

    第二天起,我們開始調查市場,找外商銀行、會計師、律師及報關行等,談相關的法規、制度與商業運作實務,並找了一天去海邊的工地勘查。我們發現這個工程施工最困難的地方,是進出水口的一百多萬方疏浚工作,土質是石灰岩地層,水不深,大船開不進來,無法作機械破碎工作。水中爆破一般很慢、很貴,於是我們想出了先填土,再鑽孔,半淹沒式(submerge)的爆破方法。最重要的是要找到在水中有威力,而且不會太貴的炸藥。我們與荷蘭、比利時的海事工程公司交換意見,確定想用的炸藥與爆破工法可行,而且工期上沒有問題後,計算單價。開標後也顯示出這部份我們最低,是致勝的關鍵。

    卡達除了石油、能源,其他工程所需、生活資材,一切都依賴進口;代理銷售國外產品都必須有政府或王公貴族加持(blessed),當地人只有20萬,市場規模不大,很容易形成壟斷、寡斷。電廠大小建築須用的材料、設備、器材多,占工程分量重,必須拿到好價錢與交易條件才能得標。我們這些外國人來去匆匆,根本沒時間找到關鍵商家好好談。還好,Almana幾位支援我們的年輕朋友,商業上的感覺相當敏銳,幫我們詢價、訪價,又因他們與各供應商的良好關係,我們終能得到合理的報價。



不等正式開標,擔任國外廠商的當地代理就先行開標?

    Almana的代理協定很快就敲定了,他們盡Kafala擔保外人在卡達工作制度下的一切義務,並為我們提供競爭與市場的情報,收取的酬金比照我們沙烏地代理商Xenel的收費:工程費用在一億QR內為1.5%,一到二億之間為1.0%,二億以上的部分則收0.5%。沙烏地市場大,卡達市場小,代理費的期望值差很多,但Mr. Almana不計較,並告訴Mr. Sayeh,代理協定內容也比照榮工和Xenel的協定,不必費周章討論。

    截標日是64日,在這的兩天前我帶著標單文件飛到杜哈,確認了幾個報價後,根據在台北處長、副處長的指示,計算總價,反覆幾次,勉強降到兩億美金以下,就依招標規定填上數字交給Almana公司的人封標、投標。因為幾天睡不好覺,加上時差,我整天在旅館中休息,但到了晚上十點多,突然接到Mr. Sayeh的電話,向我恭喜,說我們是最低標,次低標是韓國現代,我頭腦昏沉,但還記得明天才是開標日,所以回答他,明天開完標再說吧?他哈哈大笑,說消息相當確定,並祝我晚安。

    第二天下午開標, 果然現代標價比我們高6.7%,其次的瑞典Skanska等歐洲國家,高了近30%,原來他們代理之間在投完標後互通信息,並沒什麼顧忌。Mr. Sayeh向我保證,他們都是好朋友,所以不必擔心,我仍覺得不太好,向他囉嗦了幾句。也因這樣警覺到,在這裡,大家彼此認識,對外人來說,不一定是好事。



卡達政府的長考:

要不要馬上開採蘊藏量世界第一的天然氣礦區

    土木建築標開標以後,其他鍋爐、發電機和幾個小標也都開出來了,但過了一個多月,業主水電部(MEW)、顧問公司德國Fichtner都沒找我們澄清問題或補充資料。Almana告訴我們卡達政府因油價下跌,又有部分滯銷,財政狀況惡化,加上這個工程是要開發新發現的天然氣,蘊藏量是世界第一,但1980年代,天然氣的運用與運輸不像21世紀的現在那麼成熟與普遍,氣井一開,找不到顧客,出來的氣要燒掉,所以無法下決心啟動工程。



久仰了,丸紅株式會社!

    724日我到東京分別與東芝、IHI談沙烏地發電廠、海水淡化廠合作投標時,兩家不約而同地告訴我另一家大商社丸紅,要找我談卡達電廠合作的可能性。經過安排,727日下午我到丸紅總公司,和他們機電部開會,才知道他們想組成一個Consortium,以原油換工程的方式,向卡達政府承攬整個電廠工程。他們不一定找最低標,像IHI是鍋爐的次低標,發電機的東芝竟比最低標的德國BBCC高出16.5%,但大家都要降到最低標的水準。丸紅開口要6%費用,3%是所謂的油價市場價差,1%當地代理費,丸紅的管理費2%

    日本那時的六大商社裡,丸紅作風最大膽,業務也後來居上;1973年撼動日本列島的洛克希德案,他們竟敢配合黑道與政客在購買客機和戰鬥機時,向美國人索取高額回扣。後來東窗事發,日本首相田中角榮下台,並被羈押;丸紅的專務,維新元勳大久保利通的孫子利春,也遭同樣的命運。1983年時起訴,審判涉案人士的行動正進入高潮,天天在電視亮相。要參加這種高政治性的工程換油計畫,我個人相當排斥,何況那裡有6%的餘裕讓他們去揮霍?但不出所料,他們以韓國現代對此反應積極來嚇唬我,只好答應會把他們的請求帶回台北,他日再做答覆。


    丸紅雖然說,它對所有成員條件一律平等,但有人卻比其他人更平等。比如說費用,丸紅開價給IHI5%IHI還價4%;但它開價給東芝卻只有2%,還要以擔任共同承攬組織技術領導人的名義付東芝2%,理由是東芝從原來的投標價降到最低標BBCC的價格,已減了16.5%,這算法難謂公平。另外各標的付款計價辦法不一樣,如我們的土建標原來是單價合約,按設計施工,現卻是以統包方式承攬,還要承擔設計責任?回到台北以後,我們要求丸紅弄清楚這些問題,才願答覆。



如影隨形的韓國人與丸紅的通牒

    這時,韓國人卻透過在卡達的代理,請Almana傳話,說希望和我們合作,由他們來做海事這部分,我們斷然拒絕。那個時代許多國際工程招標對所謂的collusion(勾串),並沒有詳細、嚴格的規定,常常在招標、談判的過程中,各投標團隊成員重組、合併,只要業主認為有利於他,就任由包商自由行事。如果以現在的標準來看,韓國人如此的提議絕對踩到紅線;丸紅遊說已參加投標的廠商,組織大團隊,提出和原來各招標方案有競合關係的對案,也是有問題。

    815日,丸紅台北的山田先生奉東京總公司的命令來催我們做決定, 我直白地告訴他,我們沒辦法同意那樣的條件,他一時也無法搭腔,然而從他口中,我們了解整個換油計畫的大致輪廓。原來丸紅提出的工程總價是749百多萬美元,每桶原油大概折價30美元,總提油量是2500萬桶。但卡達政府又要求丸紅以150%的量來提油,丸紅則只同意133%,雙方還在談判中,但那時的現貨市場原油價卻已落到2728美元。

    但到了825日早上,丸紅東京來了電報,繼而以電話要求我們27日一定去東京做最後協商,否則就找別人。那時海外部長官都不在,我就以這個做理由,馬上回答丸紅,我不去了。但幾分鐘後,台灣輸送公司的彭榮次先生(2009接任亞東關係協會董事長)打電話給我,勸我給丸紅一點面子,去了再當面拒絕,也比不去要好。彭先生在幾家日本商社、大公司有很高的地位,台、日之間公司、機關、團體有誤會、糾紛,他常出來協助溝通。榮工處與住友商社稍早的合作,他也有幫忙。我向那天唯一在處裡的長官,梁主任秘書報告,他也同意彭先生的說法,要我去東京。



單純的工程競標讓位給換油、財務操作,商業投機?

    到了東京,我先約IHI主其事的神崎一起吃晚飯,交換消息。據他說,丸紅前幾天問現代,但韓國人不同意加入。在收費方面丸紅對IHI已降為3%,但IHI還不接受,因為他們知道丸紅又提建議,要求卡達政府同意將所有的油在一年半內提領完畢,而不是按工程進度,如是這樣,丸紅資金會有盈溢,有利息收入,所以收費應該再降。另外他也告訴我,電廠第四標最低標,住友重工(SHI,與商社無關),認為自己在卡達的關係良好,可以另起爐灶,正在遊說東芝和IHI,與他們合組團隊。

    27日與丸紅的會議很正式,他們重複說明此案緣由、組織與成員間權利、義務;然後談到錢的問題:原油處理費1%、代理費1%、丸紅的風險管理費1%,這是他們的提案;榮工也可以選擇自己提油,但提油的時程表是按照工程進度,與神崎說法不同。我提出減0.5%費用的要求,他們也同意了。

    回到台北,與海外部佘鐵副主任一起向嚴處長報告,處長聽了當場打電話給中油陳耀生董事長請他幫忙促成換油。29日一早,佘副主任和我去中華路中油辦公室晉見陳董事長,他給了三個提示:1.卡達的原油是優質的,但當時不值30美元一桶;2. 經由商社轉手是中油的禁忌;3. 原油的供應必須穩定,按工程進度提領這個說法必須要調整。另外他也跟我們聊了一下原油交易的特性,要我們注意,所以兩年後馬來西亞南北高速公路工程也需要換油,我們又請中油幫忙,那次我們對馬國的Petronas 提出的換油計畫,就比較「專業」了些。

    然而過了一、兩個月,OPEC減產後,油價還沒有起色;在更進一步減產的壓力下,卡達也不能生產多餘的原油來支付工程款;丸紅提取大量的原油在低迷的現貨市場也賣不出去,生不出什麼多餘資金,所以這個機制變得不可行,丸紅只好放棄。現在的卡達擁有3000億美元以上的國家主權基金,每年還有400億美元的售氣收入,可以花1000億美元主辦世界盃,沒有人會想到當年為了區區幾億美金的投資風險,電廠都不敢蓋。



終於,工程回歸技術面的討論

    到了10月,顧問公司德國Fichtner終於找我們澄清技術問題,裡面最傷透腦筋的是進出水渠道兩側的海堤邊坡,都設計覆蓋瀝青砂漿(asphalt grout),數量高達16萬平方米。這是在德國北海那一帶獨有的設計,我們看配比與規範要求,不知道要怎麼施工;8月底有一家日本鹿島公司的子公司自告奮勇要幫我們解決這個問題,但到台北與我們討論後也提不出方案。沒辦法之下,對這個問題只好回覆”to be informed later”,等於是投降。


    12月初,我們突然接到一位在漢堡的德國退休教授Dr. Schneider的電報,說他知道有這麼一個工程,他是asphalt 這方面的專家,希望能和我們合作,從他附的簡歷看來,似乎真是這樣;於是我們問他對合作有什麼建議?他馬上答覆,願意以顧問的身分指導我們配比、拌和、施工,每天收費500美元,這價位在1983年是相當合理,而且他又說期間只要一到二個月。我記得我們每平方的單價是144QR,總價大概有67百萬美元,他的顧問費只要23萬美元,這個問題真能這樣解決,實在不敢置信?剛好張副處長和我在下一個月要到德國杜伊斯堡,談杜拜汙水處理廠的合作投標案,所以我們就約Dr. Schneider在那裡詳談。



百戰歷劫,戰俘營出來的大兵教授

    19841月底一個大雪紛飛的日子,我們在杜伊斯堡和老教授見面,他精神奕奕,言談優雅,但看來飽經風霜,比他自己簡歷上寫的66歲還老。他說一般他是會坐夜車,但因為重視這個面會,怕風雪阻擾火車運行,所以前一天就到。談到主題,他說asphalt grout的重點在鋪設時保持高溫,相對於歐洲秋天也在施工,卡達的燠熱天氣更不會有問題,到時候會教我們如何進行。接著談到他的履歷,他說他二次大戰開始前就被徵兵,經歷波蘭、比利時、法國、北非等戰役,九死一生,最後在義大利被俘,從戰俘營放出來時已27歲,才進入大學就讀,頭腦已不比年輕人,只能加倍努力,總算在德國的工程界小有名氣,所以我們回答Fitchner asphalt grout問題時,只要提他會擔任我們的顧問就可以了。

    我們張副處長只比他大幾個月,年輕時也因戰亂,從東北歷經險阻,跑遍半個中國才到重慶交大完成學業,兩位老先生談起連天戰火下,生死難料的心境,一聊就是兩個多鐘頭。臨別時,張副處長要求他把帳單寄來,包括火車票、旅館費,以及每日500美元的顧問費,老教授推辭再三,最後說只要火車票、旅館費就好。但上了飛機,張副處長特別交代我寫簽呈時,要把兩天1000美元的顧問費也列進去;大概看我有點猶豫,又解釋給我聽,首先這個人真懂,其次從他不擺大師架子的樣子看來,他無所求,只是想做一些事,最後張副處長強調作為榮工的代表,必須顯示出大公司的雍容氣度,並加了一句,要成大事的人行使權力時,必須長存仁厚之心,適當的顯示領袖特質,才會有人替你做事。


斯圖加特與Fitchner的澄清會議

    到了10月,也就是投標後一年半,Fitchner突然通知我們要在德國斯圖加特開技術澄清會議,並告訴我們施工時程表示重點,要我們說明如何取得並安排所需資源,保證在工期內完工。Almana說卡達政府下了決心要建電廠,希望我們要好好應對,那時的油價因OPEC協議減產,勉強維持在2829美元,另外傳說卡達政府請沙烏地政府網開一面,讓它由日產量40萬桶增到55萬桶,所以我們認為這個電廠會蓋,也成立動員小組,積極準備。

    1114日,我和同事連振賢前往斯圖加特開會,談幾個小項目後,主持會議的Mr. Pfeiffer就問asphalt grout的問題,我回答會請Dr. Schneider當我們的顧問。Mr. Pfeiffer說已看到會議前我們的提送資料如是說,但所附Dr. Schneider的同意書是半年前的,一副「孔子公不收隔暝帖」,不知老先生經過半年是否還安好的味道。這時旁邊一位助理替我回答,說他前兩天曾找到Dr. Schneider,問是否還有意願擔任榮工顧問,已獲得確認;「老教授還說你們是好公司」,他這樣補充。Mr. Pfeiffer說,能夠有Dr. Schneider這樣的專家做顧問,他們絕對放心,而且是他們的榮幸。

    到了下午,討論施工時程表,這本來是很複雜、嚴酷的議題,關係個標廠商權益甚大,但Fichtner諸人大多相信我們的解釋,Mr. Pfeiffer最後做結論,他認為榮工是好公司,將來合作不會有問題,會以我們的時程表去要求機電廠商,配合施工;這信任關係就是因為Dr. Schneider一句話,也是張副處長那天會面時顯示的尊者風範(magnanimity)所建立的。



訪問韓國現代總公司

    從德國回來不久,我們又收到韓國現代的傳話,他們說不會再與我們爭卡達工程,但請榮工代表到漢城談更廣泛的合作關係,在這之前,他們也為沙烏地Quarrayah電廠工程想說服日本東芝放棄榮工,改與他們合作,沒有成功。去與不去很難做決定,最後嚴處長認為Al Wusail電廠很重要,不必躲閃,要海外部陳豫副處長和我前往。1985118日,我們到韓國現代總公司拜訪,他們主管海外的黃常務理事出來接待,從天氣開始聊到3年後的奧運會競技場館,談了20多分鐘,就是沒碰觸到正題,只在道別時另一位姓朴的土木事業本部部長選擇向我,而不是向主客陳副處長,恭喜在卡達取得工程,或許算是表態吧。 



轉進東南亞,終至退守海島

    事實上1985年開始,作為OPEC龍頭的沙烏地屢屢表態,他們減產原油勉強維持油價,但其他產油國卻拚命增產,這很不公平,他們不想再如此做了,卡達政府大概心裡有數,油價可能崩盤,所以到了三月,他們透過Fitchner通知我們,將要到期的押標保證可以不用再延期,就是宣布取消這個工程。接下來,油價開始下跌,在1986年以後跌破了20美元,一直到1990年伊拉克入侵科威特,才又跳上30美元大關。所以我在想,丸紅的換油計畫成功了,幾千萬桶原油不曉得要如何處理?不知道要賠多少錢?

    這個標案,我們等了兩年沒有拿到,業務上很傷,因為油價崩盤,後來的幾年在中東,並沒有相當於此大案子的承攬機會。從1985年起,我們海外工程的業務目標,漸由中東轉進東南亞、西亞各個國家。又過幾年,榮工、中華兩大公營公司再從東南亞撤退,雖然是理性考慮的結果,但韓國人土木建築包商多年來在海外市場,卻能堅持下去,到底憑什麼,是我至今不解的所在?也許現在發起、執行新南向行動的諸公,在詳細探討後,會告訴我們吧?

2018年6月16日 星期六


從英國成立公共工程專管單位看台灣公共工程委員會的「被消失」




複雜、多樣的21世紀基礎工程建設。




英國本來沒有獨立的公共工程督導、管理機構,工程的計畫、執行與完成都是由各業主單位負責;但隨著人民對公共服務標準期待升高,功能與使用上變得相對複雜,在許多情形下必須與電子與數位科技密切結合,不能只是注重建物的安全與耐久就夠了。這些變化讓相對其他產業保守、不變的工程界受到衝擊,除了工程的複雜化與多樣化需要更多的專業參與,工作的界面協調與工地的管理,也需要更多、更不一樣的技術與知識。



西歐的社會情境從上世紀8090年代到現在也有大變化,從前彼此高度信任,口說即可為憑,但到現在,為同一工程工作的各單位與個人的夥伴關係,卻要讓位給採購合約所詳細規範的聯絡、協調以及存證方式。非傳統採購、執行與經營模式,如BOTPFI等,更增加了工程或服務計畫順利完成的困難度。所以在英國,這幾年有許多案件以增加原始經費30%以上,或遲延完工也是在30%以上作收,尤其是業主一開始沒訂妥需求目標,一變再變的工程或計畫,更成為律師、法務人士的最愛。



英國終於設立公共工程專管單位。




有鑑於公共工程或計畫執行效益不彰,成為媒體與社會大眾批評的對象,英國政府在20106月,在財政部(財政大臣位階相當於副首相)下成立了一個Infrastructure UK的專管單位,下設諮詢委員會提供政府基礎工程建設政策建言,以及重大工程經營方面的專業知識。在實務上,這個單位並負責引導政府部門以PFI方式推動基礎工程,也準備了400億英鎊的基金,協助民間廠商與金融機構談判,投資基礎工程所需的融資保證。



2010年英國大選時,保守黨競選政見主軸就強調要以基礎工程建設促成21世紀英國經濟轉型、成長,五月贏得大選後,新首相卡麥隆和財政大臣奧斯本果然致力於此項政見的兌現,除增加基礎工程建設預算經費,並於2011年在內閣首相與財相下成立了Major Projects Authority(MPA,重大工程辦公室),將總值約5000億英鎊,約200個政府公共工程列入管考。這個辦公室的任務包括:



擬定重大工程管考名單。

要求各重大工程業主單位提出完工保證計畫,由其審查、核准。

對出現問題的工程,對其完工保證計畫重新審核,找出問題點。

直接介入,對可能無法按照計畫完工的工程提供商業與行政上的支援。

與相關部會合作,建立各類工程與計劃,管理方面的技能與專業知識

公告各重大工程的年度報告

對相關部門發出解決問題,應採取什麼行動的指令



英國首相:基礎工程建設是英國經濟發展的希望




基礎工程建設的執行,可在短期內提供大量的就業機會,改善工商經營環境,吸引更進一步的投資。英國首相卡麥隆和財政大臣奧斯本念茲在茲,遇有機會就宣傳公共工程的重要,並請選民與媒體向反對黨施加壓力,要他們不要反對建設預算。而為了要將餅做大,他們也開放外國資本投資英國公共工程。首相對基礎工程建設十分熱中,以致有媒體謿諷只要談到經濟發展,卡麥隆的第一句話一定是基礎工程建設。



到了2016年一月,英國政府又把IUKMPA,合併成為Infrastructure and Projects Authority(IPA,基礎工程與計畫辦公室),希望藉著事權統一,集中專業人才、知識、技術與財務力量,以保證工程或計劃能順利完成。新的組織也被要求擬定完整、可行的策略,在「物超所值」的概念下,推動基礎建設,提供符合21世紀人民所要求的現代化與數位化公共服務。



英國IPA的多項任務,兩個方向。




就在IPA成立時,英國的審計廳(NAO)發表了報告,指出現有列管的工程有1/3是處於無法準時完工的狀態下,請社會大眾以及IPA注意。未合併時的MPA2015年報也承認了這個事實。於是IPA深入研究這個問題,並提出對策:(1), 在工程或計劃概念形成與發展早期,IPA即應介入,以各種手段協助業主單位設定較符實際的需求目標,包括工程起始路徑圖的起草(Project Initiation Routemap)、善意批評性的審查(Critical Friend Review)、計畫該否核准的審查(Project Validation Review)、應付個案挑戰,如治理問題或風險管理的研討會(Bespoke workshops to address key challenges, such as governance or risk management),與聽專家意見的定制研討會(Specialist advice)(2), 鑒於重大工程要順利完成必須靠優秀的工程領導人與專業幹部,IPA認真分析後,現有的人力資源,人數、素質與經驗都是不夠的,所以開設重大工程領導學院來訓練工程領導人,訂立各種專業資格、標準讓年輕工程師知道其專業生涯何去何從,如何提升自己,以吸引優秀人才投入工程界。



英國在幾年內,專管單位由無到有,它的功能與權力已超過了我們的公共工程委員會,至少我們看到的是除了審核計畫、管考、技術支援,他們還有權力與責任,直接介入問題工程,甚至對其他部會發出應採取行動的指令(Mandate)。這是一種劃時代的改變,因為在此之前,歐洲各國政府總相信他們的工程產業技術是一流的、市場競爭是公平合理的、履約過程專業得到尊重的程度甚於商業考量,不認為有必要廣泛、而且是深入的去「干預」各工程主管機關的運作。



德國人也受夠錢坑、爛尾工程,要改革!




再看看德國的情形,20134月,聯邦政府在內閣之下成立「重大工程建設改革委員會」(Construction of Major Projects Reform Commission),由36位來自產、學、官與團體的高階人士組成。針對政府投資金額在一億歐元以上,或規模雖小,但工期較長、內容複雜、影響政治與社會層面較大的公共工程,提出正確的成本預測,公開經費支出情形,以及限期完工的改進方案,它的任務和我們公共工程委員會幾乎一樣。



改革委員會最近提出執行總結報告,有很多觀點和英國IPA不謀而合,指出了工程的規劃設計開始前,業主單位應與將來實際使用者合作,從使用細節來分析實際工程或計畫需求,過程中應有專家參與,提供獨立審查意見確認需求,否則不應該撥款,換句話說,是早期介入的概念。對工程執行缺失,委員會也教示各業主單位:風險必須合理考量,反映在預算中、契約各方必須建立夥伴關係、採購發包要以物超所值的概念取代只考慮低價、各項決策必須透明等。委員會也強調業主不能凡事委外,單位內應有具經驗、技術與能力的優秀領導人才,所以公部門應創建一個卓越中心,培訓工程領導人,並依各部會重大工程需要,推薦或支援,也就是英國IPA開設重大工程領導學院的概念。



我們的公共工程委員會權限和管考範圍其實只是半套?




由上面的敘述,我們可以看出來,我們的工程委員會被賦予的任務,與英國IPA、德國改革委員會現在做的相較,其實只是半套;比如說,在最前端的計畫孕育與核定,在台灣是國發會的權力,但英、德兩國總結許多錢坑、爛尾樓的教訓,認為這個階段常有估價出於政治考慮,忽略已知的風險,工程預算故意訂在實際可能發生的成本以下;此外,在開始計劃時,對業主的需求與工程的特質,沒有正確的認識,導致規劃與施工時要做昂貴的變更等問題。所以他們要提早介入,引入獨立、友善的批評意見。講白一些,就是針對其他部會或政治人物可能會有的好大喜功,做適當的check and balance;反顧我們的國發會或工程會,應該只能順著高層的意志,補做一些報告或分析吧?。



再其次,因為IPA與改革委員會須負責工程從需求提出,規劃、設計、發包、施工、監造、維修、到營運等全生命周期作業的管控,而且在每一個階段都可能真正出手,支援甚至挽救有問題的工程,所以他們非常重視興建團隊,領導人與專業幹部的素質與能力,認為是成敗關鍵,因此 IPA去開設重大工程領導學院,已經有近200個畢業生,改革委員會則要創建一個卓越中心。相對而言,台灣工程機關的主辦人員需具公務員資格,約聘制度亦有甚多限制,人才與民間無法交流,所以當公共工程委員會自認為它的業務範疇,漸由督導考核擴大並強化為輔導與服務,我們不知會有什麼機制讓它能找到適格、適才的人選來做確實到位的輔導與服務?



政府應該擴大公共工程委員會的權力,不是切割、調整!




英國在保守黨上台的那一年,國家預算是減少,緊縮的,但首相卡麥隆考慮到基礎工程建設的重要,反而增加了資本財投資的預算,所以他劍及履及的設立了IPA作為公共工程的中央專管單位,要求用在這方面的每一先令都能發揮物超所值的效果。台灣這兩年在預算的編製方面也有相同的概念,大家所熟悉的「前瞻」計畫,再加上以PFI方式投資的風力發電等工程,希望藉著這兆元以上的公共投資帶動經濟發展,如果一切順利,對國土環境以及人民福祉的貢獻也將達到高點。在這種情形下,政府不應該讓公共工程委員會消失;反而要擴大它的權力,賦予他更多的政策任務,尤其是在下列幾個方面:



一、在工程或計劃概念形成與發展早期,即行介入,協助業主與未來使用單位確立需求目標;由工程會而不是由審定後就不管後段作業的國發會,來負責計畫該否核准的審查。

二、在工程進行的任何階段,由工程會,而不是審計部,來對相關部會發出如何解決問題,與應採取什麼行動的指令。

三、就工程專業幹部,尤其是專案領導人的訓練、調派,與考評,並提出以市場行情為標準,專案聘僱為基礎,的徵才計畫。

四、在工程會轄下,應該設立智庫或訓練機構,厚植相關專業技術、知識與能力,以落實輔導與服務的政策任務。

五、納入BOTPFI工程與計畫為管考、輔導與服務的範圍。

 


公共工程委員會管好了鄉村鄰里工程,可以功成身退了?




相對於英、德兩國的急於勒緊韁繩,不讓公共工程成本、工期如失控野馬,奔馳荒野;台灣設立二十餘年的公共工程委員會相關業務卻因「組織改造」,要進行切割、調整,從此消失。做這決定的應該是基於把原來工程會的二、三級單位分散到不一樣的部會,歸在不同的指揮系統,不會有什麼影響的假設。如果大家認為現代的工程管理仍可用前一世紀單純的鄉村鄰里工程管理方式,齊備了法規,大家照章行事,留幾個人追蹤統計數據,作文章解釋現象,一切就會船過水無痕,那就大錯特錯了。工程會作為中央工程統籌機關,穩定了採購秩序,雖然因權力有限,只能消極防弊,但這個現狀還是因為有專業的首長,才能維持。要順利完成21世紀複雜、多樣的基礎工程建設,並提供社會大眾期待的公共服務,靜態的管理手段已經不管用,工程會不但要留存,還要活化;唯一的作法就是給他更多,更大的權力,而不是反其道而行,讓它消失。


英、德等國在我們建立公共工程委員會20餘年後才懂得設立專管、統籌機關,顯示他們比我們「落後」?但他們不作則已,一成立專管單位就賦予他們全權,讓各單位在專業上要聽他們,真正的做到統一事權。現在「先進」的我們認為天下大治,不必再有工程會,如果這是對的,大概不久後他們也會跟著我們一樣裁撤他們的專管單位,讓各工程單位自行其是,工程產業自生自滅吧?

2018年6月2日 星期六

先進國家的錢坑、爛尾樓工程 

先進國家不會有錢坑、爛尾樓工程?


工程界的朋友聚在一起,談起台灣的幾個錢坑、爛尾樓工程,大家不管政治立場如何,總是敵愾同仇的痛罵政治人物好大喜功,不尊重專業,以致花了那麼多錢,蓋了些醜陋、無用,有的還完不了工的怪物;對背後鼓譟、謾罵的媒體、名嘴以及隨他們起舞的社會大眾,大家也不會有好感,認為他們的吵鬧,實際上僭奪了專業人士的話語權。而在義憤填膺之餘,總有些朋友,會加上一句「在國外不會這樣」之類的結論,斷定在較「文明」的國外工作環境,如歐美等國,不會有這些錢坑、爛尾樓工程。

的確,在台灣的公共工程只要出了些差錯,理盲的社會大眾、媒體一定群起而攻,政治人物和官僚會裝無辜,馬上把過錯推給工程師,然後也加入追剿的行列。可憐的工程人員只要發聲辯護,或甚至只是說明,就有「專業的傲慢」這頂大帽子壓過來,無人承受得了。官僚們更設計了一張以採購法、審計法、刑法等為綱,許多條例、辦法、範本為目的恢恢法網,隨時侍候突槌的工程人員。於是在「惡無纖而不貶,服罪輸情亦不釋」的氣氛下,遇有小錯,大家不認、不改,寧可讓它發展成更大的風暴,由社會共同來承擔後果,就這樣造出了更多的錢坑、爛尾樓工程。

「意見」包裝成「知識」,「發現錯誤」等同於找到「解決方案」?


先進民主國家會較尊重工程專業,最重要的是允許對等溝通,看到問題,不會用「游辭巧飾者,雖輕必戮」那種肅殺態度,讓專業人員自動封口;這大概是商業發展到極致的社會,大家都有先聽各方說法,再做判斷,才能實質解決問題的認知。另一方面西方社會擁抱科學較早,大多數的人都注重經驗、證據,對自己不熟的領域不會持武斷的態度;像在台灣,名嘴們將「意見」包裝成「知識」,政客們將「發現錯誤」等同於找到「解決方案」,在遵守「無權威性秩序(order without authority)」的進步社會,是無人會認同的。

工程專業,製造錢坑、爛尾樓的專業?


但就算在專業不太會受干擾的先進國家,許多大工程還是會淪為錢坑、爛尾樓,信手拈來:德國柏林布蘭登堡國際機場(1991規劃到2006年開工花了15年,工期預計2011年完工,現「暫」定2021年完工;經費由19億歐元增至69億歐元)、美國波士頓Big Dig工程(1991年開工,預定1998年完工,結果2007年完工;經費26億美元增至240億美元)、澳洲Gorgon天然氣輸出站(2009年開工,預定2014年完工,結果2017年完工;經費370億美元增至540億美元)、芬蘭Olkiluoto核電廠3號機(2005年開工,預定2010年完工,結果預定2019年完工;經費30億歐元增至80億歐元)、蘇格蘭國會大樓(1999年開工,預定2001年完工,結果2014年完工;經費5千萬英鎊增至4.14億英鎊),對參與興建、出資或貸款的政府機關、法人、銀行、投資基金,甚至納稅人,這些都是夢魘。

從這些令人怵目驚心的數據看來,西方社會雖然尊重專業,決策過程透明,但對營建工程的進度、成本管控,乃至使用效益是否符合規畫目的,還是束手無策。或許有些朋友,會認為前面筆者舉的幾個例子是特殊個案,但就以英、美這兩國來說,工程的經費大幅超逾預算、工期遲延,到處可見,隨便再舉些案例:美國有丹佛機場、世貿中心交通轉運工程、聯邦國土安全部總部、密西根佛林特供水計畫;英國有千囍年展覽館、溫伯理體育館、愛丁堡電車系統等,其中的佛林特供水計畫,從引水、輸水到供水,工程師一廂情願地想省錢,犯了連串的錯誤,供水含鉛量過高,到2020年前居民還是被迫要喝瓶裝或過濾水。

工程通才在多變世界中的重要性


現代工程的實踐由無到有,從需求的評估與確定、資源的籌備與徵集、硬體的規劃設計,到完工與使用,主事者必須面對工程所要服務的社群,了解他們的生活方式、生產力、記憶、想像以及價值觀,在主、客觀環境的快速變動中,確實掌握這些「存在」。也因如此,現代工程注定是複雜、多變,為了確保完成工程的價值與可服務性,主事者必須是懂得把各項系統、設施完美無缺結合在一起的通才;同時他必須小心翼翼,在工程的每一階段都要去注意使用者需求,數量、品質與性質的變更,從而思考所採用的科技工藝是否合乎時宜,以正面的態度面對變化,做必要的調整與修正,不能再像傳統工程的計畫主持人,只要注重設計安全,把主結構做得堅牢就好。

什麼錯都會發生的布蘭登堡國際機場工程


德國工藝,舉世無雙,但為什麼會有布蘭登堡國際機場這種又是錢坑,又是爛尾的工程?我們從下面的檢視就知道,它一路出的狀況,涵蓋策略到執行,商業與技術,管理與協調,大方向與細節。也就是說,參與的各方,沒有人可說自己是無辜,尤其設計與施工錯誤的荒謬程度,令人瞠目結舌。通常大家認為專家、工程師會犯的是「見樹不見林」這種錯誤,但在這個案子,專家、工程師其實是連「樹」都沒搞清楚。所以我們工程界的朋友應該以此為警惕,不要一直以為太委屈,不論瓦釜如何雷鳴,有所承擔時,好好的拿出本領,證明自己是不應被毀棄的黃鐘,才是正確的態度。

效法格達菲,以帳篷代替航廈?


2012年,布蘭登堡機場公司(FBB)訂了6月3日為新機場的啟用日子。於是航空公司訂出了新的航班時刻表,新航站的餐廳、商店也準備開幕營業,兩個舊機場Tegel 與Schönefeld也準備在6月2日最後一班飛機飛離後,所有的設備、車輛、物品等在半夜搬到新機場,當地交通管理單位為這個大搬家公告要封閉高速公路24小時,電視台也預定實況轉播,一切看來有序進行,但到了5月8日,離啟用只有26天時,FBB卻以消防系統中的測、排煙系統遭遇技術問題的理由宣布新機場開幕延期。在這之前的營運測試時,就有傳出旅客報到櫃台數目規劃過少,當局竟準備在戶外豎立大帳篷應急,讓「次要」航空公司使用,引起抗議的消息,所以大家認為FBB是需要一些時間解決所有的問題,但沒想到這一延期,就是十年。

請夜店醉客到機場幫忙救火?


新機場的消防排煙系統的設計,因美學考量,係將煙霧集中到隱藏在天花板上方的風管,再利用豎坑,向下經由地下室排到戶外。但實際測試,卻發生熱的煙霧還是往上升,無法排除的狀況。另一個警報系統無法全自動的問題,設計顧問公司PF BBI’s硬著頭皮提出所謂半自動化的臨時解決方案,也就是說任何時候,遇有狀況,就要動員700個人在280,000M2大的航廈到處呼喚群眾避難,並去操作4000扇門,該開的開,該關的關。這個建議被譏嘲說等於是要FBB去與周邊幾公里內24小時營業的夜店,作特別約定,請所有的舞客(bouncers),來充當值更者(bouncers)的方案,當然被拒絕了。1996年杜賽道夫機場航廈發生火災,死了17個人,傷了62個人,德國消防與飛安當局怎可能做此讓步?於是PF BBI’s被解約,FBB負責這方面的主管也被開除。

這個國家做出了賓士、保時捷、寶馬…!


開始時,FBB很樂觀的訂了2013年一月六日為新的啟用日期,但這個日期馬上被取消;在這之後,FBB又宣布三個2013年的啟用日期,但每次都被匆匆地取消。FBB的董座與CEO不久也被撤換,差不多同時,一個全面性的檢查報告公告了,揭露了更多、更嚴重的設計與施工錯誤(或笑話):

* 90,000 米以上的線路埋設錯誤,包括電話線與高壓電線貼在一起,60,000米的冷卻水管竟沒有施作保溫絕緣,要改正這錯誤,必須敲掉許多面牆。

* 好幾條電動步道長度過短。

* 旅客報到櫃台仍然不足。

* 啟動自動灑水器的備用發電機能量嚴重不足;自動灑水器的數目短缺,灑水量不足,換灑水頭無法改善,因後面連接的水管太細。

* 幾千個燈泡一直亮著,找不到關的辦法。

* 航廈的屋頂實際承重是設計的兩倍,有隨時會崩塌的危險。

* 飛機起降航道與噪音管制區域計算錯誤。

*      消防隊的緊急路線規畫是錯誤的。

* 樹種搞錯,幾百株種好的樹要砍掉。


這些都是很討厭的問題,但比較起來,消防系統的缺陷幾乎無解,在混亂中,到了2014年,大家才發現主持消防系統的總規劃師的專業證照只是繪圖員,而不是專業工程師,引起了軒然大波。2016年四月,機場的發言人被開除,因為他接受媒體訪問時誠實的回答:只有服用藥物的人(神經病)才會對這機場的啟用日期提供保證!而機場的董事長、高階主管像走馬燈一樣的更換,完工啟用仍是遙遙無期。最後兼任稽核委員會的柏林市長在2017年三月才坦承非到2019年第三季,機場無法啟用。但這日期還是太樂觀了,因工程的延宕造成許多新問題,更進一步的影響到時間和費用,柏林各界普遍的看法是要到2021年才能啟用,總經費也由最初籌畫興建時的19億歐元跳到70億歐元以上。

增加費用如滾雪球


增加的經費,除了要支付設計與施工瑕疵的修正、改善費用,其他還有許多賠償費用與間接損失。如飛機起降路線規劃不對,受到噪音影響的住戶,就以必須加裝防音門窗,以及緊閉門戶所需要的通風、排氣設備,向德國聯邦行政法庭提起了5000萬歐元的求償,FBB在這個訴訟輸了,想辦法轉向設計公司索賠,也沒有成功。而在漫長的等待過程中,許多設備變得老舊,像6年前要開幕裝的750座展示螢幕、使用壽命已屆,必須置換。德鐵新機場的支線早就做好了,為了不讓鐵軌生鏽,維持車站設備能用,每天要開一班空車來回機場,自2012年起的運轉成本也要機場公司支付。

當初設計這個機場為類似法蘭克福與倫敦希斯洛機場的轉運中心,但唯一準備以這個機場做轉運中心的柏林航空財務不佳,2017年提出破產申請,漢莎航空不願接手柏林航空在此設轉運中心的計畫,這代表柏林地區的乘客想去很多地方,還是要去法蘭克福或慕尼黑轉機,如此廢除離市區較近的Tegel 或Schönefeld舊機場就對他們不方便、不公平,所以結論是Tegel舊機場不廢除了。所以許多原來想做轉機旅客生意的商店、餐廳,都要求解除租約,對新機場的預定收入這是一大打擊。倒閉的柏林航空董事長Mr. Hartmut Mehdorn也以布蘭登堡機場的遲延啟用造成他們損失,提出6000萬歐元的求償,但不久後,這位董事長卻轉任FBB的董事長,故事的發展像連續劇劇情一樣的精彩。

BOT還是傳統發包?

新機場前面用了15年的時間完成規劃、設計和招標,到2006年才開工,也是荒謬。1998年機場公司以BOT方式招商投標,次年3月宣告由豪赫帝夫(Hochtief)團隊得標,準備簽署50年BOT合約,因為對手IVG的抗議,經法庭檢視,認為審標過程偏袒豪赫帝夫團隊,到了8月又把它廢標。豪赫帝夫是德國最大的營造廠商,那時剛完成雅典國際機場,一大堆有經驗的工程師沒處去,只好跑來台灣和筆者服務的泛亞工程公司合作承包台灣高鐵C250標;突然出現這麼一支搶標意志很堅決的歐洲人,對我們的競爭者來說,應有「魯酒薄而邯鄲圍」的感覺吧。到2002年機場公司重新招標,這次豪赫帝夫和IVG合作,原來的敵手擦出火花,做出很好的規劃,但在柏林當地工程廠商的遊說之下,FBB決定工程自辦,賠償投標團隊5000萬歐元的規畫費用和其他損失,踏出了錯誤的第一步。

早知就敲掉重建?


FBB歷經滄桑,利息財務與管理費用堆疊得很高,有幾次走到破產邊緣,但畢竟它是布蘭登堡邦、柏林市、聯邦合營的公營事業,最後總能得到紓困。但過程中,主要施工廠商Imtech先倒閉,作為PM的設計顧問公司PF BBI’s,和建築師也因表現不好被解約,他們的離開,又影響到還在進行中的工程瑕疵改善,造成二次傷害,而類似的事還是繼續發生中,所以有人預測最後要到2022年新機場才能真正完工,正常營運;至於成本,把增加的臨時航廈、地下鐵路車站,以及一些新的服務項目算進去,最後可能要超過100億歐元。因此,有人就說,FBB在2012年無法順利啟用時,就應該把航站大廈敲掉重建,如此還不會花這麼多錢,而且可能到2018年就可以營運了。

台灣也正在蓋機場!


現代的營建業與工程施工已複雜到了缺乏行政彈性的政府單位無法直接管控的程度。大工程需要大公司,因為只有大公司才能以持續不斷的工作經驗來訓練合格人才,才有能力整合、監管、協調千千百百的專業下包,成功的利用他們特別的知識、產品與服務,來完成工程。FBB或許為了省錢,照顧當地的小廠商,選擇自辦,但沒料到現在營造業的分工、生態已不像1972年興建法蘭克福機場航站大廈時那麼單純,所以就這樣栽了大跟斗。而由布蘭登堡國際機場的失敗經驗看台灣,市場分割細碎,廠商規模不大,每家就只有那幾個工程師,能否承接規模這麼大,介面這麼多的複雜工程是有問題的。少數的一、兩家工程顧問公司或可派出幾個人,但都不懂施工,無法補營造廠商的缺點;類似的工程又要限時完工,後果實在堪慮。

再其次,台灣的社會大眾總以為工程是自然科學,工程師應從一開始就能完全掌握,其實工程的規劃設計開始時須作假設條件,有些是要靠直覺或洞見;所根據的數據、資訊,其蒐集、整理所採用的方法也較接近社會科學,必定有不準度,後續的調整、修正與更改是必須的。但社會大眾卻很容易將這些與文過飾非,甚至勾搭舞弊相互等同,因此常有閒雜人等,會大放厥詞,變相的指揮檢調介入辦案。在德國、美國這是司法人員的事。布蘭登堡機場工程抓了一、兩個收小錢的中層官員,指控到此為止;波士頓的big dig工程公款大失血,品質不佳,造成安全問題,但調查單位查無官商勾結情事,合約上如何追究,就由雙方依商業機制解決,更不會影響後面工程的進行。

工程專業的極限


儘管是落水狗,FBB對代表公權力的稽核報告,也常有嚴詞駁斥的時候,這代表他們實在有很大的權力;但反向解讀,他們在專業決定能受到尊重的情況下,還是會犯大錯誤,或許這代表縱使科學進步,工程專業沒辦法掌握的事情還是很多,所以除了謙卑,還是要謙卑。的確,在台灣還有工程師一直以為自己專業上無所不能,以專業尊嚴,不容質疑為藉口,聞過則怒,擇惡固執,等於是在為錢坑、爛尾工程打下基礎,這些人是沒有資格抱怨社會大眾對他們的蔑視。

紐約有甘迺迪機場,柏林沒有布蘭德機場?


柏林布蘭登堡國際機場原來要命名為威利.布蘭德國際機場,以紀念這位德國政壇巨人-諾貝爾和平獎得主、聯邦總理、西柏林市長-威利.布蘭德。但現在他的家族正式要求,不希望他們先人的名子與機場有任何瓜葛,因為這個機場已成為德國的恥辱。或許這是對把這工程弄成錢坑、爛尾的相關人員的最大懲罰吧?