台灣公共工程與政治貪污的盤根錯節，不出「攫奪」與「尋租」

(本文亦登載於1204/2018 之關鍵評論網)

政黨的山寨本質，與對工程業的魚肉

目前台灣的選舉，除了能做到以數人頭代替打破人頭，避免動亂外，並不能達成「公民社會」的理想。選舉已成為不同政黨、派系，或利益團體爭奪職務、名銜、公有資源、影響力的超限戰爭。為求勝選，利害相關者必須投入龐大的金錢與資源，在大家都輸不起的情況下，他們的串連、結合，漸有幫派聚義，共贏天下的味道。

數年一次的選舉，本質上是一群光棍要去奪取另一群人掌握的資源和權力，是有革命的味道，所以大家都不會是那麼的文質彬彬，溫良恭讓；過程就像傳統的農民，經過數年旱澇災歉，飢腸轆轆，想要活命就需攻破官府，打開糧倉，分食積栗。而因舉事時需要聚眾，除了大家找活路的簡單呼喚，野心家們也會有政治、宗教的號召，以今天來說就是推出政見。但攻破大城後，見了公權力攢聚的金玉財帛，眾兵將只想劫財劫色，一切戒律、初衷，都拋諸腦後。在今天相對複雜的經濟環境，就是以種種「攫奪(grabbing)」、「尋租(rent seeking)」的手段，巧取豪奪，滿足私慾。

工程界的朋友總期望台灣看來充滿生氣的民主政治，能夠改善工程發包與履約不合理的現象，讓專業做主，產業進步，但卻沒想到公共工程與採購因其特質，反而更容易成為政黨、流派及其附隨者魚肉、剝削的對象，混亂更甚。幾次政權交替，公共工程建設還是重複演出預算超支、延宕完工、品質不堪的鬧劇，劣幣驅逐了更多的良幣，產業破敗凋零，工程技術原地踏步。

攫奪與尋租

21世紀的台灣有「文明」、「法律」、「輿論」，與多少還存在的「議會」權力制衡關係，不會容許各級選戰的勝利者，為所欲為。但這些聰明的競選功臣了解現代經濟制度複雜，存在運作空間，能讓他們藉著勾串欺詐，產生龐大利益，回饋掌權者個人或他們的派系。通常他們由「攫奪」(grabbing)開始，繼以精密的「尋租」(rent-seeking)計畫，走在刀鋒邊緣，以攫奪而來的權位互相掩護，成事機會相當大的。

政治上「攫奪」的現象包括任命競選功臣的職位，破壞精英管理制度；或以可議的行政裁量，曲解的法令，讓某些人拿了比他應該拿的還要多的東西，犧牲了另一部分人或國家的利益。「攫奪」不一定非法，或等同於貪汙，但因它違反社會的常規，為人厭惡，影響民心。最嚴重的是「攫奪」往往為特定個人或團體的「尋租」活動鋪路，造成地方、國家後續更重大的損失，如在公共工程上要藉著 「有利標」等作怪，一定要先把「自己人」放到關鍵位置，不管他經驗、資歷或外界評價如何，先掌握預算、投標資格與評審辦法再說。

「尋租」的「租」在現代是指企業或個人透過政治奉獻，如捐款或助選等利益交換而獲得特權或優待。我們常見的，如金融保險業陳情放寬各項營業限制、房地產業爭取購屋利息補貼，地主要求在都市計畫調整土地使用區分、營建業者希望在公共工程最有利標的競爭中能獲業主的青睞等，都是非生產性的「尋租」行為。「尋租」過程中所爭取的「尋租」市場愈大，代表這個經濟環境會被不公正壟斷的事物較多，認真說來，「尋租」現象對國際民生的影響較赤裸裸的貪污、濫權、侵占或詐欺公款等更為可怕，可嘆的是台灣人民與官員在這方面的認識不足，有時還在為各式的「尋租」行為搖旗吶喊。

公共工程是「尋租者」的最愛？

工程合約是公私業主「尋租」、「納賄」、「洗錢」的最愛。因工程合約金額龐大，工作項目繁雜、具多樣性，承包廠商執行工作實際上會有很多下包，如果有特別的支出，可以分配給行業性質不同的眾多次承攬廠商，讓他們幫忙承擔風險。原來在縣市政府的層次，土地使用區分與重劃曾是地方人士最大利益來源，但房地產經過幾十年的高潮迭起，現在已少有變化空間了。而公共工程，從人行道、路平、水利、防災，直到大型公共建築、捷運等，需求上能推陳出新，「永續經營」的可能性高，反而成為大小「尋租者」的最愛。

如果沒有特殊的安排，營建產業遵守公平競爭規則，拿工程必須殺價，並接受不利的履約條件。我們借用「教父」小說裡，教父柯里昂的想法來說明承包商為什麼不想競爭：像所有聰明的生意人一樣，他知道自由競爭徒具破壞性，獨佔卻是有效率的；所以他就想辦法去贏得有效率的獨佔。顯然，大多數的公共工程承包業者都和教父一樣，對與政客合作，成為「尋租」集團的成員是欲拒還迎的。

所以與大多數人的期望相反，公共工程不會因民主化與技術、管理的複雜化而能回歸專業，反而因為人性的因素成為政客與其鷹犬「尋租」的目標。

民主與貪污

在一般人的想像，民主程度高，選舉會淘汰有貪汙劣跡的民選官吏或民意代表，但事實不必然是這樣。有政治學者對二次大戰後義大利國會議員做統計，發現曾遭貪汙起訴的議員有51%的機會連選連任，與清白議員的58%相差不多，對日本與其他國家議員的調查，也有同樣的結論。這說明了人緣好、不誠實的政治人物，有時比誠實、但人緣差的還受歡迎。在台灣也有許多例子，為什麼呢？可能是台灣選民「天下烏鴉一般黑」的成見，認為選別人也一樣會貪污。而讓人悲哀的是，有不正當收入的政治人物，可能較有本錢打選戰，選上的機會反而比清白的對手還要高。

貪污模式的進化也是造成貪污無法禁絕的原因。最基本的貪汙模式是掌權者授意其鷹犬去需索，掌權力者只要能控制住體制內應該負責肅貪的機關，不讓他們揭發貪污的行為，能維持他的權威與發號司令的地位。這種主從合作關係的貪污模式(principal/agent relationship)，造成的社會衝突是垂直的、單純的，大致存在於統治者與被統治者之間。

但隨著政治、商業與司法關係的複雜化，如在台灣，選舉成為權力分配的決定性機制，民選官吏與民意代表多少要受到制約，因此在「攫奪」或「尋租」過程中，需依賴做為代理者的組織、協調與整合，漸漸地代理人就成為貪污行為的主導者，顛倒了主從關係。這種情形造成的衝突是水平、多元的，往往存在於社會間不同的利益團體，相互競爭的「尋租」企業或行業間，為了避免衝突，大家必須建立默契，據之運作。這樣一來，反而使貪污成為政經制度的一部分(institutionalized)，無法因民主化時間夠長而根絕。

 

政黨尋租範圍的擴大

令人悲哀的是當我們慶幸因為民主的深化，沒有絕對的權力可以庇護貪瀆行為時，貪污的風險與成本變得更高，政治團體在「入不敷出」的壓力下，卻去擴大他們「攫奪」與「尋租」的範圍，如創造更多的官辦事業，更深入干涉政府部門或公營事業的運作。在公共工程，我們已經看到扮演這種代理人角色的廠商，影響力更加擴大，不論在中央或地方，或是兩黨間，都受歡迎，「有利標」的運作，時有耳聞，讓我們專業者真的有絕望的感覺。

工程產業許多有心人，總認為選前選後，會是政黨或當選人最謙卑的時候，要請他們聆聽工程師的聲音，但大家忽略了21世紀民主政治其實是文明化的暴民政治，只是戰鬥的武器由刀劍變成宣傳，取贓分紅的手段由劫掠、強徵變為攫奪、尋租，少了殺人放火，但對社會的破壞仍是一樣的。機關的行政，公私公司的經營，專業竟要讓位給政治考量，大家打拼半輩子的成果在政治大環境成為政客、掮客，官僚的俎上肉。

 

台北、高雄的非典型選戰影響到公共工程？

當然，實際情況也許沒有那麼糟。任何時候都有許多天真的選民，認為經由政黨輪替，無論是中央或縣市，終會找到一朝「聖君明臣」，針對各種時弊通病，包括貪污、工程建設的問題，提出為人稱快的解決方案。雖然這不是很理性，但這一、兩次的選戰，社會大眾還是會因有幾位能激起群眾熱情的非典型參選人在國家大事或是城市發展，做出輕易的承諾，就把他們當救世主，讓他們當選的事實。

而這類倏忽而起，贏得選戰的當選人，不靠組織、沒有大咖的金主、組成施政團隊可能還要靠「海選」、沒有預設的建設目標，沒有「攫奪者」或「尋租者」的陰影，或許能改變地方公共工程建設業界的生態，讓廠商有良性競爭的機會。所謂烏雲有時也有銀鑲邊，民主政治變化莫測，有時讓人擔心，但如因此改變每次選舉，官軍與起義軍相互廝殺的慘烈定式，也許是台灣人民的福氣吧？

 

對抗絕望最好的武器是理解

公共工程的實踐過程，從需求的醞釀、概念的孕育、資源的分配、硬體的完工與使用，都牽涉到政治；尤其社會不是一個封閉的系統，人心亦是多變，回顧過去與解釋現狀，不一定能準確預測未來；但說明真相的努力對社會實務會產生瓦解、強化、促成或改變等作用，所以促進大眾理解公共工程被操弄的本質，以及與政治的關係，才是對抗絕望最好的武器吧！

酷烈的馬來西亞合豐水力電廠工程競標與履約（下）

(本文登載於2018年營建研究院出版之430期營建知訊)

高銘堂　前榮工處海外部估價組組長
                前泛亞工程公司總經理

機具設備電腦化效益，只能補償一小部分匯率損失的零頭

    經過一年多的審標與談判，我們終於以1億2千萬馬幣，相當於台幣20億元的合約價，拿到了「合豐水力電廠」工程，合約計價70%是美金，但它相對於台幣的匯率卻從投標時的1:40降到了1:33；30%以馬幣計價，它對美金卻是微幅貶值。一鍬一鏟未動，我們就已損失了約3億5千萬台幣，面對這樣財務嚴重的壓力，我們必須要有不一樣的思考。

    機具設備成本占隧道工程比重相當高，但顧問工程公司Shawinigan（SI）在審標與談判過程中做了許多澄清與確認工作，我們被迫承諾要增加不少機具設備。至於實際購買到時可能獲得的讓利，當初在估價、報價時我們都已經預設、扣減，不太可能再有節省空間。但有一個新的有利因素是，當時機具設備開始電腦化，操作自動化，效率更好，包括鑽孔機堡、出碴機、運碴車、通風設備等。有些原來二流廠牌的機具設備性能，都超越我們投標階段作為估價根據的「名牌」機具性能，SI與業主也不會堅持「名牌」機具較可靠。當然，與30%的短絀相較，這些省下來的錢還只是零頭。

台灣開展海外工程的分水嶺，No More Cheap Brain！ 

    因為這個隧道工程的困難度與複雜性超越了榮工處在台灣與中東曾有的經驗，原來我們規劃大多數工程師、領班，以及技術工人要從台灣派來，但新台幣升值，實在付不起在台薪水兩倍半的國外待遇，所以只好儘量改找當地人。這存在風險，因為馬來西亞的隧道工程不多，就連一般性的大工程，在霹靂州一帶也沒有很多，我們真的不知道能否找到足夠的技術人力。

    現實中，台灣的營建工程經過幾年的沉寂，也有了變化，榮工處那幾年沉重的人事壓力，在大批人員轉往新成立的台北市捷運局、國道新建工程局乃至北宜隧道籌備處服務後，消解了不少。另外，對個人而言，稍早到海外工作三年，幾乎可以在台北郊區買一戶小公寓，然而1987年開始，房價飛漲，金錢遊戲盛行，工程師長久離鄉背井賺的辛苦錢只能買到浴廁；而留在台北的同事公餘玩股票、存金地下投資公司，偶有「戰果」傳到海外，都使得人心浮動。結果是新工作沒有人想去，已經在工地的海外員工都想回台，有些單位主管抱怨，晚上還要陪員工喝酒、唱歌，以安撫他們的情緒，所以在大家沒有出國意願的情況下，海外工程業務很快的萎縮。

    但這個工程我們請了當時參與台灣東部奇萊山水利工程的劉崇倫主任負責籌備，他在小斷面隧道施工方面很有經驗，並能凝聚人心，業主台電甚至要他承諾規劃中的大甲溪天輪發電廠如果開工，一定要回來主持。也因為有他，我們終於能夠在困難中組成一個隊伍。他的副手曾家興，是越南僑生，這個背景，後來在應對業主、當地小包等，都能恰到好處，施工後期也由曾家興接任主任。

索賠團隊的建立─找到福爾摩斯來幫忙

    規劃組長楊光輝從投標階段開始，就負責施工計畫與機具採購，在動員階段，人馬尚未到齊，他沉著面對SI的嚴格合約要求，並且與當地華裔工程師楊炳忠合作擬定索賠計畫，後來終於能夠求償成功，是這工程的關鍵人物。
    大家對索賠（claim）只有概念，沒有實戰經驗，必須要找一位能把想法、事實轉換為論述和證據，且語言上沒有障礙的人，我們找到了一位英國籍的福爾摩斯先生（Mr. Holmes），他剛在馬來西亞開拓索賠方面的事業，我們沒預算，付不起高薪給他，但和他達成協議，只付基本費用，事後分紅；他簽約之前，當然已把相關的文件看了一遍，在有把握下，才會簽約。

遠來的和尚只會罵人─糾正台灣工程師態度

 
一般國際包商到海外工作，最容易犯的錯誤，也是致命的，就是歧視當地人；某些人，常常只因他來自一個發展程度比較高的國家，就以為當地員工、廠商什麼都不懂，視之如草芥，動輒對他們吆喝、斥罵，其實只是掩飾自己拿不出專業能力可以服人的心虛。劉崇倫主任雖然沒有海外工程經驗，但他知道營造業是非常本土化的行業，所以當台灣來的員工顯露出這種傲慢時，他一定制止，比如說，我們聘僱當地的工程師，分配住宿，比照台灣工程師，兩人一間房，有的榮工員工居然提出抗議，認為當地工程師只能睡通鋪，劉主任立刻申斥，並告誡他們要秤自己的斤兩；也因如此，當地員工都有向心力，尤其華裔的幾位工程師，不久後就撐起這個工程的半邊天，是榮工處海外工程本土化最成功的例子。

                                                 榮工未全面動員前的臨時辦公室，與當地華裔員工。
　　　　　　　　　　　　　　　　　（照片提供：楊炳忠先生）

「山大王」才能行的施工便道與砂石含銅量標準的爭議

   SI所規劃的施工便道，大致依循「山老鼠」盜伐林木而開出來的現有小徑，坡度、彎度很大，總長91公里，其中32公里鋪級配碎石，有5座便橋、400道涵管尺寸不一，直徑由900mm 到1800mm，其中有90%要和「山老鼠」共用，因此從便道構築開始，我們就常與「山老鼠」發生摩擦。我們必須照SI的設計作出便道，但「山大王」，也就是「山老鼠」搬運原木所用的大馬力卡車，不管道路是施工或保養中，仍照常行駛，造成干擾並破壞路面。後來我們把這工作交給應該也是「圈內人」的當地小包朱先生，所謂「捕快賊出身」，局面果然得到控制。他做了一段時間離開，我們自己的工作團隊接手後，與「山老鼠」們還是能維持共生共存的關係。

    但在某些路段，雨季時泥濘不堪，路基鬆軟，砂石車、預拌混凝土車等都需要用「山大王」來幫忙牽引。有幾次散裝水泥車用「山大王」硬拖，車頭與車身斷成兩截，造成業者拒載，只好改用包裝水泥，一小批、一小批的載上來。此外這個工程工地分散，混凝土運輸車出廠後走崎嶇山路，時間無法控制，載運量也受到限制，品質常出現問題。所以我們就針對便道規劃、設計不當，影響施工，以及無法控制的維修成本，多次寫信給業主向SI索賠，但文來文往都流於各說各話，直到有一天，Sl的覆函回了一句“These slope are designed to collapse”，我們的索賠團隊才鬆了一口氣。

    在審標階段SI的Ken Martin稱我們的拌和場能量不足，應再多設分場，其實是對的。骨材，從山下運上來，翻山越嶺，數量、成本令人頭痛。後來隧道開炸後，我們把隧道挖出來的石料，在洞口打成碎石，作為混凝土骨材，解決了一大半問題。但過了一段時間，SI有一位相當優秀、認真，留學英倫歸國的馬籍工程師，卻對隧道挖出來的石料做了一個簡易檢驗，指出含銅量過高，不適合使用於混凝土。他不管完工日期會因此延宕兩年以上，要求全面停用這種骨材，而且打算把用這類混凝土澆灌的結構物全部敲掉。

    我們一方面抗議契約規範中沒有砂石含銅標準的規定，另一方面把樣品送新加坡南洋理工學院做較精密的檢驗；同時命令現場人員架設鑽機，備妥炸藥，隨時要把近完工的大壩炸掉。但就在最後一刻，卻傳來新加坡檢驗含銅量沒有超過容許標準的好消息，於是工程復工，且業主（TNB）同意補償停工損失，就這樣，又度過一個難關。

    事後聽說TNB怕大壩真的炸掉，工程遲延完工與榮工處的相關損失，因是他片面提高品質標準所致，他必須要負責，茲事體大，所以運用一切關係，要求南洋理工學院檢驗一定要過，真相如何，永無人知。但TNB高層曉得他們的利益所在，是工程能順利完工、啟用，其實不會讓不影響品質的瑣細爭議妨礙到工程的進行，這種心理我們是了解的。

求償案件中，工程師與律師扮演的角色

    在投標議價時，業主只准我們用當地生產的炸藥，我們用了一段時日，發現效果不佳，怕是自己的開炸技術有問題，就請澳洲Golder Associates 的 Dr. Hagan 來工地指導。他在工地和我們同仁記錄、分析不同輪進、鑽孔模式、裝藥量下的爆破效果，懷疑是本地炸藥的爆破威力不足，所以要我們說服業主和警察讓我們進口一噸瑞典諾貝爾公司的炸藥來試用。Dr. Hagan並提供了他專利的鑽孔設計，在同樣條件下，慎重的安排兩種炸藥的開炸，比較之下，果然本地炸藥威力的確不足。馬國政府因為訂有保護當地產品的法律，不准許我們進口外國炸藥。福爾摩斯先生就以這個限制與馬國炸藥供應量不能配合工程需要，建立索賠的基礎。在這個工程，這個項目的索賠占了很大的比重。

    因此在往後20幾年，當我接觸到索賠案件，絕不同意找幾個大律師，丟給他們後工程人員就不管的觀念。國際所稱的「契約管理」，為什麼由工程師擔綱，而與法務有區別，以這個例子來說明最清楚。進一步說，有些工程公司老闆不重視契約管理，捨不得付高薪給準備資料，建立求償基礎的工程師；更有甚者，把這些事交給文書作業人員，等到最後階段去找律師時，卻不得不同意付龐大的律師費用。這是錯誤的觀念，但業內大家卻習以為常。能做好「契約管理」的工程師，他的資質應該比得上律師，也應該有相當的報酬，若把這個工作等同於庶務視之，還希望有好的求償成功機會，無異緣木求魚。

德國專業小包的求償

    在這個工程，深達340公尺的豎井，是西德Universale Bau（U Bau）承包，以相當先進的raise boring方式施工，但鑽探報告中所顯示的地質狀況與實際遭遇的，差異很大。豎井的地質比SI鑽探報告顯示的更差，豎井的牆因為背後軟弱地層的鬆動出現了裂縫，必須減縮開炸施工的輪進，增加主結構的鋼筋量，直接成本的計算並不複雜，但展延時間的成本則是以U Bau的成本送出去讓SI審核，SI也以歐洲人的標準作審核。世界上絕大多數國家的工程展延管理費用，不論單項或整體合約，都是核算合理的實質開支，但如果用我們台灣所採用，「概括性」破表的「比例法」來審核，不管小包是印度人或歐洲人都拿一樣的補償費用，榮工一定賠大錢。

                                                       340公尺深豎井的橫坑出口
                                                       （照片提供：楊炳忠先生）

　　U Bau對榮工的Claim，我們小心翼翼地應付，除了榮工也相對向業主求償的那一部分，我們與U Bau達成以「背靠背（back to back）」的協議來處理；其他部分我們大致以「共同遲延」，來拒絕或緩和他們那一部分的索賠。這樣的安排，絕不是天衣無縫，我們仍然很擔心。還好對方是德國人，把完工與專業責任擺第一，不會像義大利人或英國人，會利用停工，以解約撤退要脅，提出巨額賠償損失的要求。

　　另一方面，U Bau再怎麼說也是專業小包，在工地沒有派駐契約管理專家，有一個Claim，是我們工地打出來的混凝土細沙，因顆粒過於均勻，造成襯砌混凝土表面抹平困難，發生時間和費用問題。我們工程師做了一個模型（mock up），澆灌混凝土，結果混凝土表面不是他們所聲稱的粗糙。他們派駐工地的幾個德國人，很快的就放棄了這個求償。當然，事隔30年，所有的歐洲廠商都重視契約管理，今天的德國專業小包，包括 U Bau，相信都會把商業利害關係擺在工程專業的前面，不會像1990年代那麼好應付。

地下水、馬共，都是索賠的理由

   地下水在SI鑽探報告根本沒提到，其他的地質資料也多有記載失真之處，因此福爾摩斯先生就從合約誤導（misrepresentation）承商的論述出發，質疑各項訂約單價的準確性，進而準備推翻合約的合法性，大膽的向當地高等法庭申請裁判合約無效，迫使對方坐下來談。老實說，馬來西亞政府還是相對尊重法律，肯面對事實，否則這個工程我們索賠不會有這麼好的績效。

　　我們也不放過小項目：那地區傳說有馬共出沒，所以政府一段時間實施宵禁；炸藥採購、運輸與管制的法規常更改；與鄰近城鎮的通訊未能改善；只要講得出可以影響到我們施工的事件我們都提出來，最後在1994年平安夜那天提出1億5千4百萬馬幣金額的索賠，比合約金額的1億2千萬元馬幣還要多，本來是要走訴訟途徑，後來改為直接談判。我們由沙烏地請來為榮工與美國工兵署（COE）打過幾個索賠案官司的Lewes Knaggy坐到檯面，福爾摩斯先生和榮工處唯一留著的結束小組組長王世恩作為副手，已經離職的合約管理工程師楊炳忠也回來幫忙。

 
                               馬共出沒，工地附近山區實施戒嚴，要有「入山證」，檢查登記，才                                           能放行 （照片提供：楊炳忠先生）


談判到1995年1月8日結束，TNB同意補償榮工8000多萬馬幣，雖然還是虧，但已少虧了許多。聽說TNB這個建議送到馬國財政部長安華（最近出獄，準備兩年後接任首相的前反對黨領袖）的桌上，他猶豫了好幾個月才簽字。

培養「契約管理」人才三要素：資質、工作磨練機會、待遇

    任何工程合約執行過程都會出現衝突，但在國際工程中較能容許爭辯說理，並無一方一定要完全壓制對方的情形。我們遇到的顧問公司或業主高層都有共識，只要是工程能順利進行，品質無虞，不必去維護沒意義的尊嚴，而且會教育基層監工也要有這種以大局為重的概念。當然大多數國際工程中的監造單位在爭議中能持較不偏執的立場，主要原因是業主不會無限上綱的追究設計、監造過程中的決定，在沒有負擔與利害關係之下，會根據專業做判斷做決定。

　　但在我們台灣，縱使載明業主機關已授權由他所委託的監造單位做專業上的決定，機關還是會隨時去推翻監造單位對包商的指示，並檢討任何變更中設計或監造應有的責任，在完工結算後更有審計老大哥可以否定一切，追究到底。所以履約過程中，監造單位或業主對乙方所提出的意見，往往先拒絕再說，對據理力爭的承包商工程師，常視之為「心逆而險，言偽而辯」的少正卯，恨不得誅之而後快。我們許多從海外回來的同事，不知道台灣甲、乙雙方的「權力距離（power distance）」實際上竟是那麼大，不能適應這種運作方式，有些退出行業，有些投奔國際公司，成為「海外浪人」，其實是一種無奈。

　　最近幾年，台灣承包商開始有爭取契約權利的意識後，大家抱怨找不到契約管理（contract administration）的人才，認為這是專業教育不足的問題，甚至責怪學校、政府，不為業界培育人才。但回想30餘年前我們的海外工程，幾個年輕人在極端的壓力之下，迸出火花，然而回到國內，沒有機會再進一步砥礪磨練；反觀同時開始涉入這個專業領域的福爾摩斯先生，從那次與我們合作過後不久，就成為東南亞聞名的索賠專家，雖說有個人出身、際遇的差異，但是台灣社會文化中對訴訟的成見、業主機關的偏執、工程業者「豚蹄穰田，以少祈多」的觀念，如果不改，這個需要一流頭腦的專業領域，是不會有人有興趣投入的。

我們需要一個穩定、合理、規模夠大的國內市場

    這個工程證明了，技術上先進國家能做到的，我們台灣工程師也能做到。在這之前，台灣的大型水力電廠與小斷面長隧道工程，都需要請日本專家來規劃、指導，但我們大膽從日本人手上搶下這個工程，以具多年台灣工地經驗的現場工程師，配合幾位年輕，只有幾年海外工程經驗的規劃、內業工程師擔任，竟能如期如質完工。

　　當然，這也讓我們領悟到，土木營造這個產業，最重要的是「實踐」，專業技術或管理系統要持續進步，團隊就要不斷有工作；昨天你認為是吳下阿蒙的後起國家，同類型的重大工程只要重複施作幾次，不管設計或施工，馬上可以自辦，不久後就能輸出外國，和從前的「老師」競爭。所以我們這些「老海外」，看盡各國工程市場和產業的滄海桑田後都認為，對工程師而言，最重要的還是要有一個穩定、合理、規模夠大的國內市場，下了培元、固本的工夫，才能去圓「南進」、「西征」的夢吧？

                  　　 （全文完）

選舉、公共工程、太平天國

選舉與公共工程

長久以來，公共工程建設一直演出超支、延宕完工、品質不堪的悲劇，擁有優勢話語權的政治人物，總告訴民眾為這是前此的執政者施政無方，甚至營私舞弊結果所致，而他們和敵對政黨不一樣，有方案、能力，能督導公務員與廠商如期、如質完成大小工程，化一切不可能為可能。

選舉到了，候選人更描繪出公共建設的美好願景，讓鄉親感到有面子，業界以為有大餅可吃，卻沒有人去想前面已經種了什麼因，就結什麼果，長久以來政客奸商把它當提款機的公共工程，不會因社會上、政府裡，有些人下了堅強的決心，前期規劃不當、設計不良、預算不足、發包不順等問題就消失。

但時至今日，仍有許多選民心存良善，認為在「選賢與能」的民主制度下，經由政黨輪替，無論是中央或縣市，終會找到一朝的「聖君明臣」，針對各種時弊通病，包括工程建設的問題，提出為人稱快的解決方案。這種期待，基於民主政治本質應是「匯集個人決定(經由投票)，建構體制內團體，藉由文明的談判、討論，達成集體性的決定」，本是正常，但卻不適用於今日之台灣。

台灣的中央、地方政府與自治團體的選舉，經過多次權力交替，除了能做到以數人頭代替打破人頭，避免動亂外，並沒有達成「公民社會」的理想。選舉現已成為不同政黨、派系，或利益團體爭奪職務、名銜、公有資源、影響力的超限戰爭。為求勝選，利害相關者必須投入龐大的金錢與資源，動用各種手段。他們的串連、結合，漸有幫派聚義，共贏天下的味道，那輪得到正人君子服務公眾，實踐自我？常聽到的藍綠紅白政客互勉的「進廚房就不要怕熱」，只證明他們都是一丘之貉。

群眾與太平天國

台灣的民主化進程大致與經濟環境激烈變動的時代重疊，或也因此，政治這一行業吸引許多原本應可在產業發展的幹才。他們與周邊的依附者，到了後來，事業成敗，甚至家庭生計都要與選舉結果畫上等號，對他們來說，如果失去未來幾年對公部門資源分配與權力運作的掌握，就要陷於愁雲慘霧。所以長期在野的魯蛇們，一旦取得政權，就會像歷史上饑腸轆轆的起義農民軍，攻破大城後，只想劫掠一切，失去舉事時的「初衷」；反過來說，捲土重來的「官軍」，也不會秋毫無犯，廉潔自持。

因為成王敗寇的殘酷現實，台灣這幾年中央與地方選舉團隊的山寨本質日漸嚴重，過去幾年，有些想保持「初衷」的當選人想抵抗這種幾無下限的分贓制度，但聚義廳裡七嘴八舌批評他「不接地氣」或「不夠謙卑」的壓力，總讓未坐實金鑾殿的寨主，無法抵擋。於是「不貪不瀆，一切為公」的競選誓言，終如洪秀全起兵時「凡一切殺妖取城，所得金寶綢帛寶物等項，不得私藏，盡繳歸天朝聖庫，逆者議罪」的口號，進了南京城即成笑話。


攫奪與尋租

21世紀的台灣有「文明」、「法律」、「輿論」，與多少還存在的「議會」權力制衡關係，當然不能容許各級選戰的勝利者，像太平天國諸王侯，到了江南魚米之鄉一樣的燒殺劫掠。但這些聰明的競選功臣了解他們經驗過的選舉，是用一切手段，推倒敵對陣營，奪取政權，是具你死我活革命本質的，所以在拚「個人經濟」上，是不會文質彬彬，溫良恭讓的。而現代經濟制度複雜，運作上的空間，足夠掌權者與他們的黨羽、追隨者在「攫奪」(grabbing)、「尋租」(rent-seeking)或種種的勾串行為上，發揮想像力，走在刀鋒邊緣，亦所不惜。

政治上「攫奪」的現象包括任命競選功臣的職位，破壞精英管理制度；或以可議的行政裁量，曲解的法令，讓某些人拿了比他應該拿的還要多的東西，犧牲了另一部分人或國家的利益。「攫奪」不一定非法，或等同於貪汙，但因它違反社會的常規，為人厭惡，影響民心。最嚴重的是「攫奪」往往為特定個人或團體的「尋租」活動鋪路，造成地方、國家後續更重大的損失，如在公共工程上要藉著 「有利標」等作怪，一定要先把「自己人」放到關鍵位置，不管他經驗、資歷或外界評價如何，先掌握預算、投標資格與評審辦法在說。

「尋租」的「租」在現代是指企業或個人透過政治奉獻，如捐款或助選等利益交換而獲得特權或優待。我們常見的，如金融保險業陳情放寬各項營業限制、房地產業爭取購屋利息補貼，地主要求在都市計畫調整土地使用區分、營建業者希望在公共工程最有利標的競爭中能獲業主的青睞等，都是非生產性的「尋租」行為。「尋租」過程中所爭取的「尋租」市場愈大，代表這個經濟環境會被不公正壟斷的事物較多，認真說來，「尋租」現象對國際民生的影響較赤裸裸的貪污、濫權、侵占或詐欺公款等更為可怕，可嘆的是台灣人民與官員在這方面的認識不足，有時還在為各式的「尋租」行為搖旗吶喊。

公共工程成為「尋租者」的最愛？

工程合約是公私業主「尋租」、「納賄」、「洗錢」的最愛。因工程合約金額龐大，工作項目繁雜、具多樣性，承包廠商執行工作實際上會有很多下包，如果有特別的支出，可以分配給行業性質不同的眾多次承攬廠商，讓他們幫忙承擔風險。原來在縣市政府的層次，土地使用區分與重劃曾是地方人士最大利益來源，但房地產經過幾十年的高潮迭起，現在已無變化空間了。而公共工程，從人行道、路平、水利、防災，直到大型公共建築、捷運等，需求上能推陳出新，「永續經營」的可能性高，反而成為大小「尋租者」的最愛。

如果沒有特殊的安排，營建產業遵守公平競爭規則，拿工程必須殺價，並接受不利的履約條件。我們借用「教父」小說裡，教父柯里昂的想法來說明承包商為什麼不想競爭：像所有聰明的生意人一樣，他知道自由競爭徒具破壞性，獨佔卻是有效率的；所以他就想辦法去贏得有效率的獨佔。顯然，大多數的公共工程承包業者都和教父一樣，對與政客合作，成為「尋租」集團的成員是欲拒還迎的。

所以與大多數人的期望相反，公共工程不會因民主化與技術、管理的複雜化而能回歸專業，反而因為人性的因素成為政客與其鷹犬「尋租」的目標。

民主與貪汙

在一般人的想像，民主程度高的國家，一而再的選舉會淘汰有貪汙劣跡的民選官吏或民意代表，但事實不必然是這樣。有政治學者對二次大戰後義大利國會議員做統計，發現曾遭貪汙起訴的議員有51%的機會連選連任，與清白議員的58%相差不多，對日本與其他國家議員的調查，也有同樣的結論。這說明了人緣好、不誠實的政治人物，有時比誠實、但人緣差的還受歡迎。在台灣也有許多例子，為什麼呢，也許大家不去注意這些政治人物犯案的詳細情形？但也可能是台灣選民「天下烏鴉一般黑」的成見，認為選別人也是一樣會。而讓人悲哀的是，有不正當收入的政治人物，可能較有本錢打選戰，選上的機會反而比清白的對手還要高。

貪汙模式的進化也是造成貪污無法禁絕的原因。最基本的貪汙模式是掌權者授意其鷹犬去需索，掌權力者只要能控制住體制內應該負責肅貪的機關，不讓他們揭發貪汙的行為，能維持他的權威與發號司令的地位。這種主從合作關係的貪汙模式(principal/agent relationship)，造成的社會衝突是垂直的、單純的，大致存在於統治者與被統治者之間。

但隨著政治、商業與司法關係的複雜化，如在台灣，選舉成為權力分配的決定性機制，民選官吏與民意代表多少要受到制約，因此在「攫奪」或「尋租」過程中，需依賴做為代理者的組織、協調與整合，漸漸地代理人就成為貪汙行為的主導者，顛倒了主從關係。這種情形造成的衝突是水平、多元的，往往存在於社會間不同的利益團體，相互競爭的「尋租」企業或行業間，為了避免衝突，大家必須建立默契，據之運作。這種變化，反而使貪汙成為政經制度的一部分(institutionalized)，無法因民主化時間夠長而根絕。

令人悲哀的是當我們慶幸因為民主的深化，沒有絕對的權力可以庇護貪瀆行為時，貪汙的風險與成本變得更高，政治團體在「入不敷出」的壓力下，卻去擴大他們「攫奪」與「尋租」的範圍，如創造更多的官辦事業，更深入干涉政府部門或公營事業的運作。在公共工程，我們已經看到扮演這種代理人角色的廠商，影響力更加擴大，不論在中央或地方，或是兩黨間，都受歡迎，讓我們專業者有哭笑不得的絕望感覺。

不要哭，不要笑，但是要理解

工程產業許多有心人，總認為選前選後，會是政黨或當選人最謙卑的時候，要請他們聆聽工程師的聲音，但大家忽略了21世紀民主政治其實是文明化的暴民政治，只是戰鬥的武器由刀劍變成宣傳，取贓分紅的手段由劫掠、強徵變為攫奪、尋租，少了殺人放火，但對社會的破壞仍是一樣的。機關的行政，公、私公司的經營，專業要讓位給政治考量，大家打拼半輩子的成果在政治大環境成為政客、掮客，官僚的俎上肉，他們不會聽你的。可憐我們工程師與社會善良的中產階級一樣，還是傻傻地認為自己是站在邏輯對的一方，直到有人「歸碗捧走」，才會問為什麼！

與列寧共同領導俄國大革命的托洛斯基與史大林權力鬥爭失敗，被迫流亡國外，留在蘇聯信仰他主張的黨人被史大林屠殺幾盡，好幾次同志被殺的噩耗傳來，追隨他的信徒悲傷痛哭之餘，問他為什麼，難道我們錯了嗎？這時托洛斯基總是回答「不要哭，不要笑，但是要理解」，這句話是17世紀因堅持真理，被逐出教會，貧困孤單的荷蘭哲學家史賓諾沙在困頓中所說的話。在絕望中，理解是最好的武器，這是托洛斯基回答的原意。

所以我告訴我們工程界的朋友，台灣看來充滿生氣的民主政治，不但無法讓我們工程師可以期待，未來幾年還會拖著我們工程產業向下沉淪。所以這是個悲哀的時刻，我們為專業打拼，曾經哭過，曾經笑過，但現在開始，就是要去理解，只要記得你曾經守住你應該守的，走過應該走的路，絕望就不是那麼可怕。