酷烈的馬來西亞合豐水力電廠工程競標與履約（上）

 (原載2018年9月份第428期「營建知訊」電子雜誌)

高銘堂　前榮工處海外部估價組組長

        前泛亞工程公司總經理

馬哈迪醫生與俞國華院長

　　1981年馬哈迪醫生就任馬來西亞首相，提出有名的「東望（Look East）」政策，希望在經濟建設上學日本、南韓和台灣，不再奉西方國家的發展模式為圭臬。他在一次飛東京的旅行中，刻意在桃園機場停留一個多鐘頭，與我國行政院俞國華院長會面，相談甚歡，從此兩國的交往漸漸正常化，台灣人到馬國投資、觀光，入境不再受到限制，榮工處就在1983年標得南北高速公路1A標，也就是鄰泰國邊境Alor Star到Gurun這一段，合約金額約一億美金。

       因為雙方實質關係良好，榮工處接著又簽了一個執政黨「巫統」中央黨部大樓的建築案，但他們的黨財務有些困難，無法開工。同樣的，南北高速公路發包中的案子也暫停，其中有個2A/2B標，在1A標的隔壁，大家都希望能拿到，讓大批人員和機具可以留下來，繼續在這個國家發展。眼看1A標進度越來越快，南北高速公路恢復招標遙遙無期，榮工吉隆坡辦事處一再努力，請教馬國公共工程部高層，他們建議我們考慮接受以原油作價，給付工程款。在台灣這邊，榮工處嚴孝章處長請中油支持，得到首肯後，我們就接觸他們國營石油公司（Petronas）討論這個方案的可行性。

屢試不成的換油協定

　　1985年4月和5月，我到吉隆坡兩次，與辦事處王恩修主任一起到Petronas談「換油」協定，但他們在油價上反覆，又常提出一些如提貨程序或數量調整的細節，雖然公共工程部屢次介入，幫忙協調，但Petronas的本位主義讓談判很難有進展。我們不想撤出馬來西亞，所以在「換油」的那段時間，有標就投，但市場競爭太激烈了，好像全世界的包商都擠到馬來西亞一樣，一個在霹靂州，2千多萬美金的懸臂橋，有四、五十家投標，我們殺到見骨，只列名第九，仍高於最低標的日本大成20%。其他如怡保的收費公路、沙巴的幹線道路、巴生港的碼頭工程，都無法殺出重圍。甚至我們也試過和國內工程顧問公司一起接規劃案，如以東海岸關丹作為起點的東西向鐵路，但都無功而退。

手無弓箭，欲射雙鵰─同時投印尼、馬來西亞水力發電廠

　　到了10月下旬馬來西亞國營電力公司（TNB）有個資金來源是亞洲開發銀行的合豐（Sungai Piah）廠工程要招標，這是一個相當完整的水力發電廠，內容包括：

Ø  上游橫坑隧道：斷面積約30平方米，長200米

Ø  上游引水隧道：斷面積約13平方米，長3000米

Ø  豎井：直徑2.4米，深240米

Ø  Penstock 壓力鋼管隧道：斷面積約7.5平方米，長2000米

Ø  地面發電廠：1座

Ø  下游引水隧道：斷面積約10.5平方米，長13500米

Ø  豎井：直徑3.4米，深340米

Ø  地下電廠：1座

Ø  電廠通道：斷面積約30平方米，長1000米

Ø  尾水隧道：斷面積約12.4平方米，長3400米

Ø  其他小型攔水壩、淺豎井：7座

Ø  施工便道：長60公里

　　離投標時間只剩3個月，要完成這麼複雜的工程規劃與估價是一件大工作；無獨有偶的是同一個禮拜，印尼蘇拉威西省的Bakaru水力電廠也宣布招標，規模、內容都差不多，兩組標單同時寄到台北，處長、副處長都交代這兩個工程關係到兩個工區的存續，一定要得標。我們組裡，剛送出新加坡捷運405標，必須協助新加坡辦事處合約談判工作，另外也幫忙約旦辦事處投埃及Rosseta海岸保護工程；其他進行的標有印度的運河工程、與比利時Dredging International合作的新加坡填海造地、泰國石化廠、巴布紐幾內亞的水庫，在電腦還不能幫上大忙的時代，三十幾個人，有一半的人天天在加班。

軍情告急，有請老帥

　　我們向當時國內的幾個隧道工程單位求援，但最後只有明湖施工處提供若干施工數據與資料。老實說，因有英文的問題，而且那時台灣幾個重要的水利工程都是由我們這一標的對手，鹿島、熊谷幫忙規劃的，要國內工地幫忙備標，真的有困難。正一籌莫展時，剛完成高雄過港隧道的周賢塗副總工程司，調回台北總處，我們趕快找他指導，他立刻答應，讓我們放心不少。他是台灣隧道施工第一高手，從桂山電廠、萬大水庫、曾文水庫隧道、北迴鐵路，過港隧道等台電與榮工的大工程，都是他主持的。我本來以為老先生對新的事物，如剛剛引進台灣的新奧工法等會較生疏，但幾次請教後，卻發現他在觀念與細節上，竟比現在第一線的晚輩都要深入。這也讓我們悟到，不管時代如何推進，環境如何變遷，各專業領域中領先同儕者，反而比謹守本分、聽人號令的年輕同仁更能接受新事物。

　　合豐電廠的發電設備是TNB用棕櫚油，以「貨貨相易 （barter）」的方式和印度廠商簽約。設計監造則是由加拿大的Shawinigan負責，但TNB仍有某種程度的參與。前期的整地、水利設施、雜項工程是由日本的佐藤工業承包，他們與Shawinigan的人處得很好，在本標中頗有志在必得的氣勢，但通過資格審查的國際與馬來西亞公司卻有30餘家，鹿死誰手，猶未可知。

圖說與工地實況的差異：便道與地質

    工地勘查在11月舉行，我請剛剛從約旦工區調回國內的楊光輝、留美學成甫加入榮工處的夏以誠，以及有多年經驗的測量高手姚廣麟前往。行前大家交換一個月來鑽研圖說的心得，首先，我們注意到這是長條形工區，又是地勢險惡的高山叢林，便道對施工十分關鍵，但在圖說上呈現的是它常突兀的穿過密集、彎曲的等高線，以此度之，總長60公里的現有便道狀況應不會太好，但合約中卻規定承包商只須負責將它的狀況維持在投標時的狀態，所以我們推想如果要承包商改善便道至可以利用來進行施工的程度，那投入的成本應該是業主要負擔的。

    其次，甲方提供的鑽探報告沒有顯現出有地下水，因此就無法去估算却水、降水的成本；同理，既然無水，鑽炸開挖作業與炸藥的選擇，成本與效率的推算，就不用考慮會受到水的干擾。另外，鑽探報告中顯示隧道部分岩石是略為風化或未風化的粗顆粒花崗岩，石英含量非常高；地下電廠以雲母片岩為主，石英含量更高，有時超過90%。綜合來說，無論是隧道、地下電廠、豎井，岩石狀況都很好，也沒有水的變數，所以我們就決定以此作為進度排程以及估價的根據。

           他們三位回來後報告，工地勘查時下大雨，廠商的十幾部四輪傳動車都陷在泥濘間，動彈不得，只好請當地伐木卡車用鋼索把大家拉到安全區域。憑這個事實，我們確認現有便道必須改善，包商才能賴以施工，但依合約規定這不是承包商的責任，所以這方面我們真的沒必要放大錢。另外在介紹地質狀況時，Shawinigan的地質專家仍然按照招標圖說的寫法去詮釋工地的地質，大家看到的鑽心樣本也非常「漂亮」（後來我們才知道當地的取樣小包在專業和工作態度上是很有問題的），所以我們就安心的以推定的理想狀況來定施工計畫，估算成本。

謀定而後動；或先射箭，再畫靶？

    但我們整理榮工國內各個隧道工區提供的技術與成本數據，與預算比對，發現如果要得標，標價要減到比合理成本低30%以上；在印尼的Bakaru 標案，也有同樣的情形。這個結論反映上去，處長、副處長還是要我們想辦法投到最低標，要求兩個工程都要拿到。

    所以經周賢塗副總工拍板定案，我們建立了以下的估算原則：1. 在較小斷面積（15平方米以下）隧道的輪進（每輪的鑽炸開挖深度），最少用1.2 米計算（國內一般用0.6~1米），這樣子進度較快、成本低、而且減少工作面。2. 便道維護，如上所說，只放100萬美元。3.所有準備要從國內工區調到這裡的機械與設備，使用5年以上的，殘值一律不算。4.需要添置的隧道施工機械設備，只要性能與品質經評估後可用，如通風距離必須達8.5公里的通風機等，就用非「名牌」廠商的報價。5. 重要工作項目的「訂價（pricing）」，參考合約與規範中的丈量與計價規定，求償與索賠的可能性等，大膽調整；一般來說，這有些風險，但在這個標案以結果而論，運用得還不錯。

與日本軍團的對抗

    投標日期是1985年元月30日，有15家廠商參加，2月6日開標，我們的1億861萬馬幣，折合美金約4400萬美金是最低標；次低標是日本的間組（Hazama Gumi），1億1350萬馬幣；來勢洶洶的佐藤工業第3標，1億1435萬馬幣；前田與熊谷是第4與第5低標，標價分別為1億1640萬馬幣與1億1680萬馬幣。至於第6位的義大利Selmer Sande 標價幾乎到了1億3000萬馬幣。

    我們也知道下個階段勢必遭到日本廠商的圍攻，尤其佐藤工業因進行中的合約表現甚好，業主及設計監造的Shawinigan相當信任他們，後者派在工地的經理Mr. Ken Martin更是日本人的鐵粉，一開始就表現出不友善的態度。但本工程是以隧道開挖為主，Martin 在隧道上的資歷不足，業主拒絕他出任專案經理，Shawinigan只好徵召已經退休的副總經理John Russ出任，業主方才同意。

加拿大人的內戰

    Russ在1986年2月中從加拿大出發赴馬來西亞，中間在台北停留，因他認為這個工程可能會是榮工處承接，想先認識我們。他告訴我退休後還會接受這個任命，部分原因是他從前沒有機會到東方工作、長住。完成例行簡報等公事後，我到他旅館的酒吧喝酒，開始聊他最有興趣的部分─文化。他對中國文字很好奇，我們從象形、會意單字開始，一直談到句子、文章及詩詞，他若有所悟之餘也介紹他們的詩歌，幸好那時我還記得一些大一英文課程中，華茲渥斯、布萊克、但尼遜等的詩作，還能和他聊一些。老先生完全沒有時差的樣子，一直聊到很晚，道別時還告訴我，你們是好公司，隧道施工若有問題，你們的人儘管問我就是，don’t worry。很多西方人，天性彪悍，與人爭鬥一生，但到老時，會顯出俠心佛性，尤其是對年輕人，當年有幸我遇到了幾位，像John Russ就是這樣的一位。

    後來的幾個禮拜，Ken Martin在內部審核投標商施工方案時，認為榮工處的施工方法落伍，設備老舊，應直接將榮工處的標書評為不合格，不需再按規定進行下一階段的技術標審查。但John Russ反對，堅持應該按照規定的流程進行下一階段的審查，據TNB派至本案的專案經理Zhong-Chen Chen事後透露，他們兩人因各持己見竟至在會議中動武。Russ是一位清瘦的老者，Martin是粗壯的中年人，但聽說Russ在打鬥中並沒有居下風，這是我們最感到欣慰的。

挺過技術標審查

    Zhong Chen Chen， John Russ及地質專家Michael Mayens等一行3人，在3月份來台做廠商稽查及技術標的初審。海外部主任陳豫副處長不在國內，由現為執行副處長的前海外部主任張溥基來主答，他知道有人嫌我們機械設備老舊，一開始就表示，為了保證如期完工，我們承諾所有主要的隧道開挖機械及設備都改為全新的，舊機械及設備如果運到工地，只做為備用。John Russ非常讚賞張副處長的魄力，表示他個人已經可以接受榮工技術上合格，但這次的會議是非正式的，正式的審查會稍後會在馬來西亞舉行，並提醒我們Martin對混凝土施工非常內行，而我們計畫使用的混凝土廠是舊設備，將成為攻擊的重點。事實上這個工程要用的混凝土數量不多，而且計畫使用的兩個混凝土廠只使用了3年，狀況良好，實在不需更新。

    審查的日子訂在1986年 4月7日， 因這個工程還有7個小型攔水壩，我們特別請了榮工處的總工程司汪燮之，前翡翠水庫的主任，在旁壓陣，我本人擔任主答，施工方案及細節則由楊光輝負責回答。業主方面由電力公司的 Fong總工程師主持，Michael Mayens 提問隧道方面的問題，Ken Martin提問結構。整個過程還算平和，除了Martin一直問混凝土拌和廠的細節，想以此證明我們規劃的混凝土廠產量不足。過程中不知是故意還是無心，Martin用口音濃厚，速度很快的英文，讓人很難聽懂他的問題，楊光輝有禮貌地請他用比較慢一點、口語化的詞語，前後4、5次，他還不怎麼合作。最後Mr. Fong 很不客氣的要求Martin必須使用承包商聽得懂的詞語及速度，否則就要更換詢問人，楊光輝才能從容地介紹混凝土廠的產能，並說明其一定可符合進度的要求。就這樣，技術審查通過，對手們無法再挑剔我們的施工能力了。

工程師用心，施工效率提升，賺不回匯率變化損失的零頭！

    但國際營建工程的損益成敗，有更大一部分決定在匯率。1985年9月美、英、德、法、日五大國財政部長，召開廣場會議，達成讓美元貶值的協議（Plaza Accord）。領標時台幣對美金的匯率是39.72，投標時是39.36，但到1987年5月1日開工時是33.0，然後台幣穩定升值，1988年時是28.70，1989年工程進入高峰時是25.95。我們工程款有七成是美元，三成是比美金更弱勢的馬幣，損失很大。日本人的情形更糟，日圓在領標時對美元是215.27；投標時是193.22；1987年5月1日開工時是139.51，如果日本人得標，領到的大部分是美金或更弱勢的馬幣，但對人員或機具設備的卻要付出日圓，損失會比我們多。

    但日本人面對不利的匯率變化，仍不想放棄，技術上既然無法逼退榮工，前面2、3、4名都持續的向TNB提出各式各樣的商業選擇業方案（alternative），都是變相的減價，讓我們覺得芒刺在背。佐藤工業最後又提以9折價錢，以總價，而不是實作實算的承攬方式，幾乎讓TNB動心。我們絞盡腦汁，提出正式反駁：1. 如果實際數量低於9折，業主付的更多，佐藤的選擇方案無意義；2. 如果實際數量高於9折，那這個商業選案到開標後才提出來，按照亞銀的投標規則，是所謂的一標兩價（dual prices），應被取消資格。TNB的法律顧問接受了這個意見，保住了我們的機會。

與印尼標案，花開並蒂，但卻笑不出來

    1987年2月13日周副總工程司和我到雅加達為印尼業主作Bakaru隧道的技術簡報與答詢，終能擊退日本廠商指控我們能力、經驗不足的攻擊；2月18日轉往吉隆坡與TNB作簽約前最後的談判。他們因財政方面的困難，要求延長施作時間19個月，但接受我們1200萬馬幣的報價，作為財務與工程展延管理費的補償，簽約金額調整為1億2000萬馬幣。經過一年，原來標價1億861萬馬幣，本來相當於台幣17億3300萬元，後來台幣匯率33元對1美元，已減為14億4667萬元。1989年工程全面開工時，台幣更升值為26元對1美元，標價只值約11億4000萬元，匯率殺人，厲害如此，也只有榮工處這樣有國家作後盾的機構承受得了。

簽約前就開始準備的索賠作業

    還好我們幾個優秀的年輕人，持續投標時的布局與概念，自開工就在合約管理上下工夫，7年後結算時提出了包括對便道、地質、宵禁、限用馬國產品、與機電介面等理由，價值1億5400萬馬幣的求償，經過辛苦談判，獲得約8000萬馬幣的補償，彌補了不少匯率與其他不利條件的損失，讓本來會大賠的工程，改善了很多，求償的細節在下一篇介紹本工程的履約經過時會提到。

    至於大家所期待後面幾百公里的南北高速公路，卻因「巫統」自己成立了一家公司，United Engineering，以BOT方式把所有尚未發包工程鯨吞入腹，讓榮工處「但取一瓢飲」的謙卑希望幻滅。發展中國家政經形勢的詭譎多變，影響公共工程承接與施作，由此可知。

為什麼台灣工程造價全世界最低？工程業有競爭力，或病入膏肓？ 

(本篇發表於2018年9月21日風傳媒「高銘堂觀點」、2019年1月10日營造天下180期)

台北的建築造價全世界最低

據相當具權威性的荷蘭Arcardis顧問公司2017年對全球44個主要城市的建築工程造價調查(International Construction Cost 2017)，台北的工程造價中間值排名40，只比胡志明、雅加達、吉隆坡、印度的班加羅爾高；在前一年的2016排名是44名，因為一年來台幣幣值相對越南、印尼，馬來西亞、印度等國的貨幣攀升了不少，排名才由最後第一名往上升。

更讓人驚訝地是比對的結果，台北的工程造價中間值只為第一名的紐約與第二名的香港工程造價中間值的四分之一。東京大概是我們的2.4倍，首爾是1.8倍。然而工程造價的下限值連續幾年台北都是這44個城市的最低，令人不堪。

這個調查的方法(Methodology)，是在各個城市選13個具代表性的建築物，如集合住宅、旅館、圖書館等，根據當地法規、技術規範、建材以及施工成本，評估在各該城市完成這些建築物所要花的成本，大致上是扣除土地費用後，規劃、設計、建造，取得各項許可，到可以使用所需要的費用。

台灣土木建築相關的法規要求的設計標準與世界其他城市相比只會高，不會低，尤其我們是有地震、颱風的國家。台灣人對建材品質的要求也不會輸給國民所得比我們高的國家。就施工條件來說，狹隘的空間、擁擠的周邊交通、嚴格的安全衛生要求等，帶來的限制與效率減低，比在其他國家絕對是有過之而不及，所以施工費用也不會便宜。那問題出在那裡？

 香港工程人員的待遇，數字和我們差不多，但他們拿港幣，我們台幣

台灣建築工程的工程造價是這麼的低，土木工程也差不多，筆者曾有機會看到比鄰的香港基礎工程合約，發現他們各工作項目的單價幾乎是我們的兩倍，整個工程的管理費超出更多。眼見為憑，因此Arcardis關於工程造價的調查應屬可信。

再從工程師的待遇來驗證有關工程造價的高低，並探討其與產業發展的關係，我們發現，香港工程師、專案幹部乃至經理人員薪資的名目數字，和台灣差不多，但他們拿的是港幣，我們是台幣，竟有四倍多的差異。高工程造價付得起較高的待遇，專業人員有尊嚴，年輕人願意進入產業學習；職場處處樹立的標竿，讓大家知道努力的方向，所以香港的工程產業活力十足。

台灣廠商適應工程低價所做的「奮鬥」

台灣政府的執事官員、社會大眾對公共工程的要求，長期以來被譏為是以路邊攤的價格要求米其林餐廳的內涵和服務，這是不合理的。但在選舉壓力與需要下，政客、媒體、官僚與部分狡黠的業者相互配合之下，竟多能以宣傳、矯飾來讓大家相信公共工程做得好不好是業者與監督者有道德與能力問題，從來沒有人從根本的數字、邏輯與知識，去討論解決方案，遑論告訴基礎建設終極使用者，也就是民眾，公共工程不是傳統的「造橋鋪路做功德」，可以不要賺錢的。

縱使政府不要馬兒吃草，許多營建業者還是會想盡種種辦法，維持公司生存，他們常想以最少的專業人力，應付合約需要、剋扣小包，轉移虧損、尋求變更設計或改變工法、以非典型手段迫使業主放棄許多管制手段甚至在品質、進度上妥協，但到一切期盼落空時，就發生我們常看到的工程不能完工、無法使用等爛尾樓現象。

但現在台灣的公共工程市場又已壞到連願意冒若干風險的業者都遲疑的地步，承包商覺悟到現在如果照業主訂的預算承包工程，機關施盡，結果只是虧損與逾期，索性標都不投了。很多業主覺得奇怪，所有的單價、費用，都是經過多年來招標結果的驗證，同樣的預算，在不久前，只要公告招標，承包商總會爭先搶標，現在卻是不聞不問，是不是在拿翹？

 單一買主的價格上限規制(Price Cap)

機關覺得無辜，但作為全國每年幾千億的唯一公共工程買主，依「常態化」與「平均化」的預算建立原則，將相同價錢的材料、工資、工法應用到幾乎所有工程上，長期壓低標價，終致市場不能承受，是要謙卑檢討的。如果與健保制度比較，中央健保局依統一標準支付全國大小醫院醫療、藥品、手術、復健費用，引起醫界人士抗議給付費用太低，讓「醫師」成為「低薪人體檢修技術員」，護理師「每天哭著上班」不敢休假，擔心「血汗醫院」的形象會嚇阻優秀人才投入這個行業。但中央健保局在給付健保費用上，還沒有要求各醫院像工程公司一樣，以投標方式相互競爭，砍殺到底，算是比工程業的遭遇好太多了！

從台灣工程造價降至全世界最低的過程，就知道這是危機

在工程界，多年來實施最低價決標，工程公司以最低價拿到工程，競標減價的結果卻要被當成下一輪工程預算的根據，因此預算愈來愈低，到了臨界點，業主還繼續黃台摘瓜，於是就有公司、個人離開產業，新人不再進來，工程師，技術工或體力工出現，老化、僵化的現象，生產力更往下掉，推高成本。所以台灣工程造價居全世界最低，不能解釋為競爭力強大，工程產業無力承擔國家建設，應該是國家安全級的危機。

被壓制的工資

台灣營建業勞動力的工資，30年前一個工就是2000元，現在是2500元(體力工)到3300元(技術工)，增加幅度非常有限，因為廠商出不起，追根究底就是政府編預算開始就低，再加上參考決標價定新預算，以致每況愈下。如果高體力、高技術、高危險的勞動，得到的工資和相對輕鬆很多的服務業工資差距這麼小，年輕人怎肯加入營建業？最後只剩下習慣這種工作，轉業不容易的中年勞工，才會留在營建業；缺工要靠外勞盡來填補。所以有人說，如果嚴厲取締非法外勞，許多公私營建工地都要停擺，並不誇大。

但如工資增加到4000元，甚至是5000元一天，台灣的年輕人會不會進入這個行業？許多人認為錢雖多，但工作辛苦，對這一代的年輕人沒有誘因，或許有一些真確性；但連合法進來的外勞勞力成本一天都要到2000元，根據實質勞動條件及工作環境調整工資是應該的。畢竟30年前，台灣生活水準正急速向上攀爬，年輕人也排斥重體力勞動時，2000元一天的工資還是吸引不少人進入行業，所以現在做這個調整應該是有效果的。

被高估的生產力

再考慮生產力的問題，目前工程施工條件普遍較前嚴酷，主管或審核單位製作或核定標書，會注意法規要求、工地周邊環境、市民的權益，乃至民代、媒體會關注的焦點，如夜間、侷促空間、噪音管制等，要求承包商不得冒犯。但因這樣的限制，廠商有人員、機具費用與效率、時間的損失，提高成本非常明顯，但業主的思考卻認為這些限制是對的、有正當性的，所以廠商應該遵守，降低生產力發生的成本就是實作的人要去負擔，從沒去想定作人從一開始就要列入預算。幾十年來都是抱這個心態，所以工程造價越來越被低估。

同樣的，安衛法令規範較諸一、二十年前，有很大的改變，人員需遵守嚴格的管制手續、接受例行性教育訓練、適應刻板的施工步驟、習慣新的安全配備與措施，所損失的工時與降低的效率，其實較一般預算所考慮1~2%的安衛費用，更加嚴重。而這1~2%的安衛費用只是用在安衛配備與安衛管理人員，與在各工作項目的生產力減低，沒有直接關係。工程單位不能以評估不易，一直沿用古早的工率與數字，造成單價的低估與預算結構的扭曲。

 達到國際水準的公共工程合約要求，應有相稱的工程管理費用與風險準備金

台灣目前公共工程在契約條款、技術規範、 審查步驟、估驗計費、驗收、保固等，嚴格要求與詳盡規定，不遜於任何版本的國際契約與實務制度，主管單位以此自豪。但在預算中，工程利潤管理費都還是根據多年前前工業、資訊時代口說為憑，個人互動為主的管理模式，依工程直接費用(材料、勞力、施工機具)的8~10%編列。換句話說，以上「進步」管理系統所要求的的龐大組織所需的費用，未見反映在造價中，而如前所說，香港基礎工程合約中，這一部分價錢幾乎是我們的兩倍。

其次，在所謂的「進步」管理系統中，廠商的責任義務在合約中規定明確，風險分擔比例加重，另一方面社會關係較前複雜，經濟波動更難預測，廠商遭受風險打擊的可能性增大。公共工程預算中應編列一定百分數比例之機會成本，否則承攬廠商「樂歲僅得身飽，凶年終成餓莩」，無法永續經營，如何談投資發展？公共工程主管機關以及主計、審計單位常有「如果風險沒有發生，準備金豈不是入了廠商口袋」的狹隘觀念，不願意編列這些非實體，無法量化成本，結果造成劣幣驅逐良幣，讓許多重視風險管理的廠商退出競爭。

解決低工程造價的問題，才能讓工程產業脫離困境

業界與工程主管機關應該要意識到現狀已不是景氣循環的某個低點，而可能是「終結」點。工程公司在長久忍受「低造價」工作環境，尤其在專業人力資源方面不願投資，業界全盛時建立的技術、管理方面的實力已經嚴重退化。年輕人也因工程師待遇低、工作時間長、責任重、社會地位低等行業形象，對工程業裹足不前。政府決策者可以從最近公務人員考試，工程人員職系應考者減少，甚至出現缺額，看出端倪。

針對這些問題，最有效的辦法是在預算中提高一切與人有關的支出：給工人和工程師合理的薪資、生產力的評估應合乎勞動條件與工作環境，調高工程管理費、允許風險準備金。不可否認的，政府過去也嘗試過合理的增加預算，但業者的惡性搶標卻讓一切歸零。然而時移勢轉，現在大家都接受有利標的概念；以之為工具，加上如「有上限的成本加成(Cost Plus with Cap)」等合約機制，個案成功的可能性應該很大，其效果應會快速的滲漏(trickle down)到產業各個層次，有效的提升工人與工程師薪資。

當然社會上會有一些人認為提高預算只是增加工程公司剝削工人和工程師的機會，他們只要想到可能會有弊端，就鳴鼓攻之，先改革再依實施的情況作調整的「實用主義」作法，在台灣沒有生存空間，所以變革是否可行，關鍵不在專業，還是在政治。但我們還是要告訴政府與社會大眾，工程業在現今不合理制度下實在無法再擔當國家建設重任，盼望會有一個偉大的政府領導人來說服社會大眾，允許政府採取一些特殊措施，讓工程業再現活力。

國內面臨的施工環境與施工考驗

(2018年發表於土木水利學會舉辦之「橋梁全生命週期管理研討會」)

一、從 ”International Construction Cost 2017” 的世界主要城市工程造價排名，看台灣的工程造價是否合理？ 

1. 根據荷蘭Arcardis顧問公司有名的對工程造價調查”International Construction Cost 2017”，台北的工程造價在全球44個主要城市排名40，只比胡志明、雅加達、吉隆坡、印度的班加羅爾高；在前一年的2016排名殿後，是的44名。更讓人驚訝地是比較絕對的數值，台北的工程造價只為第一名的紐約與第二名的香港工程造價的四分之一。更糟糕的是台北工程造價的下限成本，從2015年開始都是這幾個主要城市之末。

2. 是不是台灣人特別有競爭力，或是我們的建築法規簡明，業主要求的建材等級不高？但這個調查的作法(Methodology)，是在各個城市選13個代表各形式的建築物，根據規範、建材物料，以及施工成本，評估在各該城市完成同樣建築物所要花的成本，也就是扣除土地費用，規劃、設計、建造，以及取得各項許可的費用。

3. 我們相信台灣土木建築相關的法規要求的設計標準與世界其他城市相比只會高，不會低。台灣人不論是公用建築或住宅對建材品質的要求也是非常高，甚至於不會輸給國民所得比我們高的國家。就施工方面來說，狹隘的空間、擁擠的周邊交通、嚴格的安全衛生要求等，帶來的限制與效率減低，比在其他國家絕對是有過之而不及，所以施工費用也不會便宜。

4. 但事實擺在眼前，這個報告是沒錯的。近在比鄰的香港，直接工項的單價是我們的兩倍多以上，各級的工程師到工程公司的高層拿的薪酬是以港幣為單位，但絕對數額和我們拿的台幣是一樣的。這說明了多年來，台灣的公私業主拼命的殺價，不管是直、間接成本，乙方樣樣吸收、步步退讓，十幾年來，終造就一個世界第一。

5. 另外在完成工程的過程中，不管是土木或是建築，應有的查核、驗證，不管是第三者，或是自主，真正落實？是不是以一種迫使廠商或第三者必須以很有競爭力的方法去實踐，才能使總工程造價變得這麼低，這種競爭力會帶來風險，其實是很可怕的？

二、嚴峻的施工環境：

1. 相對於業主及社會各方對公共工程全方位的要求，各階段及各層次廠商履約能力不足，彼此間信任關係碎裂離析，紛擾不斷，影響許多工程的完工，並影響將來的分工與資源分配關係。

或許某些篤信「非個人化，impersonalization」的人會認為這是工程界理性中於壓倒人情，尤其是業主「頒布」給廠商的合約條文、規定，終將得到尊重，但這條不歸路，已為工程產業帶來災難，目前已有跡象。

2. 獵巫壓力下，專業噤聲，獨立公正機構弱化；真正要負責任，執行工作的，專業上無所適從，反而動輒得咎。

3. 在國家、社會權力體系中，想建立營建烏托邦的純粹主義者(puritans)仍然強勢，左右媒體、民代、官僚、酸民等，對公共工程看法。

4. 傳統施工發包是營建工程正常履約的基礎，當市場已至崩壞，某些標竿性案件出現招標、履約或完工的問題時，政府與工程界應正面迎對，找出原因與解決辦法，而不是一廂情願的認為推廣BOT、PFI、統包等，就可以解決預算不足，過度競爭，品質與進度等實質的問題。

5. 過去幾年我們並沒有培養出大工程整合與管理人才，專業工程師也不足、技術與體力工也相當程度的倚賴外籍勞工；既然市場不夠大，重要資源要與國際共享，是不是考慮要「新加坡化」，亦即完全開放，讓國際廠商進入市場承攬重大工程，台灣廠商退居第二線的選擇？

另一種思考模式就是「韓國化」，既然市場不夠大，工程業者就要積極地往外走，如現在所謂的「南進」，不過土木工程是很在地化的工程，國際廠商常淪為當地廠商「關起門來打狗」的對象，台灣廠商與工程師是否有如此的熱情與耐力，值得深思。

三、公共工程長期壓低標價，終致市場不能承受：

1. 台灣公共工程在契約條款、技術規範、 審查步驟、估驗計費、驗收、保固等，嚴格要求與詳盡規定，較任何版本的國際契約與實務制度並無遜色，但所謂利管成本的編列，依工程直接成本的8~10%編列，是否足夠讓廠商支付：

- 現代工程分工體系下規劃、財務、施工、採購、成本、進度、計價、合約、法務、會計、保險、總務、人事、品保、電腦、測量、監工、品管、試驗室、安衛、倉管等專業人才的薪資報酬？

- 在新的計價、契約變更以及爭議處理機制下，為保障它的權利，所需付出的合理費用和吸收的額外成本等？

- 合理範圍內的風險準備金，包括短促工期、高品質要求、配合簽約業主以外業管單位、地方政府、社會團體或鄰里民眾等合約未明白規定繁多應辦事項，一定要支出的成本？

2. 預算編列時，引以為據的標準單價與施工效率，是否考慮這幾年結構性的變化：

-      營建勞動市場供需極端不平衡下，提高青壯朋友加入行業所需要的工資(勞動條件與服務業相比較)？一個工人30 年前就是2000元，現在是2500元(體力工)到3300元(技術工)，這樣的增加幅度夠不夠？如果大家找不到工人，增加到4000元，甚至是5000元，台灣的年輕人會不會進入這個行業？合法外勞的成本現在也要2000元，政府公共工程的預算還是編列一個大工1000餘元，是不是鼓勵大家用非法外勞？

-       在新的安衛法令規範下，人員需遵守嚴格的進出管制手續、接受繁多的例行性教育訓練、適應刻板的施工步驟、習慣新的安全配備與措施，所損失的工時與效率(遠大於所謂2%的安衛費用)？ 

-       為適應普遍性較前嚴酷的施工條件，如在夜間、侷促空間、噪音管制下的施工，損失的人員、機具效率？這些提高的成本非常明顯，但總假設廠商有辦法吸收，實際上廠商是把這些不利的工作條件轉嫁工頭、工人負擔，讓他們遊走規定的邊緣，增加工作失敗的可能性。

-年輕一代勞工的生產力，不論在體力，技術、經驗、工作時間與日數，不可能再和他們的前輩一樣強，但官方的估價還是維持前一個世代的水平？

四、工程界面對的考驗：

1. 業界與工程主管機關要有病識感，現狀已不是景氣循環的某個低點，而可能是「終結」。工程公司的實力一再內耗，已經「殭屍化」；專業工程師的創造力與熱忱在長久減縮成本，只求生存的壓力下消散殆盡；社會輿論將勞工的老化歸咎於青年人的好逸惡勞或營造公司的剝削，這種偏見讓主其事者不敢對症下藥，提出實際的解決方案，卻想著以道德說服，不受者必為天譴，與我何干，充滿階級優越感的管理概念，來看待其實已生重病的營造產業，讓治療或緩解的可能性都不存在。

相對於英國公共工程主管承認有三分之一的工程都在嚴重落後中，主動向國會與大眾報告，我國業界與工程主管機關怕後面打屁股的人會打得太凶，不敢有病識感，預後(prognosis)應該不會太好吧？
        

2. 面對僧少粥多的局面，某些營造業仍不免躍躍欲試，尤其是主管機關為求順利決標，放寬廠商投標資格，但：

- 從前讓少數業者「輕舟得過萬重山」的一些潛規則，在採購法令及稽核制度細密如天網，以及相關單位管理工具多樣化、高科技化的現在，實難再複製應用。相對於從前管理的問題是無法記得太多，現在卻是任何事物都無法忘記、忽略，在資源相對不足，掌控力漸不如前的經營環境下，不強求、不投機才是最好的政策。 

- 過去幾年有例子，幾個規模較小廠商能以鬆散結盟式合作成功承接大型、複雜工程，但在資源緊縮，業主要求嚴格的現在，這種做法很難成功。同理，業主常要求廠商以異業聯合承攬方式投標大型、複雜工程，但在業者積弱，欠缺掌控能力情況下，較單一主包商管理介面，號令所有次包商，會有更大失敗機會。

3. 工程設計與施工廠商承接案件時都應重視風險，把各種變數調查清楚。從前施工廠商常須承受前段未能解決或未發現問題的後果，以及最後完工的責任，懲處亦僅止於施工廠商。現在卻因採購法與契約規定完備，履約紀錄巨細無遺，只要工期、完工有問題，施工廠商遭受懲處，會連累前段廠商，故兩者關係應由對抗轉為合作。

五、結論

1. 社會大眾對公權力「私有化」(認為有權力者一定會把公權力當成自己的囊中物，不會由公共利益的角度來處理它的行使，如交給親人寵信)、「商品化」(既然有權力者會將公權力視為私有，那在行使時，他一定會把它當商品追求最高利潤，如古代的賣官鬻爵)的成見，深植千年；連帶不相信進入這種體制下承攬工程的廠商會服務公共利益，再加上名嘴們將「意見」包裝成「知識」，政客們將「發現錯誤」等同於找到「解決方案」，不與專業對等溝通，造成今日台灣工程業的危機。但誰去拔這些人的虎鬚，讓公眾得到正確的資訊，來支持根本性的改革，仍是一個問題。

2. 政府不只是要把公共工程這塊餅做大，還要將它做得美味可餐。業主單位在工程的全生命週期，從需求的醞釀、規劃、設計概念的孕育，直到硬體的完工與使用，每一階段都要請專業參與，並以同儕覆核，複委託的概念，寧可把錢花在專業及知識，不浪費在沒有必要的混凝土與鋼筋，甚或無用的空房子上，所謂物超所值的規劃設計，就是要省視、檢討在先。

3. 無論是設計顧問或營造業應注意到「有人斯有財」的經營理念。但培養人才，尤其是優秀的工程領導人，最關鍵的在歷練與根據市場法則提供報酬，不是請主管機關或學校開班授課就可解決。另一方面說，得標後再招兵買馬，建立團隊的作法，所冒的風險很大；但我們的業主、工程主管單位卻在各種獎項評鑑，或有利標評選中，直、間接背書工程人才可以呼之即來，揮之即去的經營模式。

當人只是「數字」，顯現在標單中的「人月」；或只是「資格」，定位於它擁有的「證件」；年資與運氣將代替風範、名譽，或領導，不再有專業權威，真知灼見

4. 工程本身或許是自然科學，但這只限於規劃、設計與施工技術；然它的執行，自工程需求的提出至於完工啟用，屬於社會科學的成分卻較多。而社會科學對特定的問題沒有固定的答案，社會也不是一個封閉的系統，人心亦是多變，回顧過去與解釋現狀，不一定能準確預測未來；但說明真相的努力對社會實務會產生瓦解、強化、促成或改變等作用，工程界在這方面須作長期發聲的準備，才有機會找回自己的榮耀。