奮戰沙烏地電廠統包標案

 原載營建知訊424期(2018五月號)

 高銘堂　前榮工處海外部估價組組長        前泛亞工程公司總經理

日本人參與國際競標會避免彼此競爭？

　　日本經濟發展在80年代到達頂峰，外國對其企業成功的描繪甚多，比如說，整個日本就是一個大公司（Japan Incorp.）；在通產省指導，「經團連」（相當我們的工商總會）協調之下，各大公司能相互配合，有策略、有秩序的發展工業，製造出尖端產品，攻佔全世界的市場。自詡為客觀的西方學者提出諸如「Z理論」、「日本第一」來說明日本社會、經濟、文化的特殊性；鄙視他們的就說他們上下一心，聯合欺騙外國人。而我們台灣工程界觀察到的，就是相信他們在公共工程上，為避免競爭，而以「談合」（搓圓仔湯）制度分配工作，讓大家都有飯吃。

　　從這些觀點出發我們會去猜，在國際工程市場，日本大公司為了避免無謂的競爭，也許會根據個案的市場與競爭情形，指定競標者，對抗其他國家廠商，其他參與者則充當候補或見習的角色，如此業界精英可輪流出戰，增加勝率。所以在麥加-泰伊府電廠工程，我個人也曾擔心，榮工處花了那麼大的精神配合日本住友商社投標，丸紅/日立/ BBC（瑞士Brown Boveri Electric Company）團隊才是主攻，我們會不會只是陪標？

　　我和日本人混熟了，曾不著邊際地問他們這個問題，得到的答案是「談合」只存在於公共工程，是要被淘汰掉的歷史產物。對外競爭，各大商社帶著製造商和工程公司，各自努力，是不會相讓的。他們反問我，如果失掉競爭力這個核心因素，日本經濟如何能發達到現在的程度？

致對方於絕地的日本式鬥爭

　　1982年2 月麥加-泰伊府電廠第一次開價格標，日立/丸紅/ BBC的5.6億美金遠低於我們的6.6億；住友拚命的探聽，拿到一大堆顧問公司對各投標廠商的審標意見。根據這些情報，我們團隊幾乎一切合乎技術規範與招標須知；但對手擬提供的設備多有不符合規範之處、能源轉換效率不如我們、商業方面也有不符合沙國法令取巧之處，才能投出這樣的低價。按照住友沙烏地代理商的說法，我們團隊仍有可為，丸紅團隊一定會被淘汰出局。

　　3月26日，住友召集東芝、IHI（石川島播磨重工）和我們榮工的代表到沙烏地利雅德開會，討論的主題開始是如何回應業主SWCC（Saline Water Conversion Corporation沙烏地海水淡化公司）和顧問公司對我們投標建議書的澄清，但後來就變成針對日立/丸紅/ BBC標書裡顯示的弱點，我們要如何攻擊，去提醒業主這不是一個合格標，然後才談到了減價。住友的小木曾次長Mr. Ogiso和阪本部長請各成員合作，將標價減到低於6億美金，在已知居於劣勢的認知下，大家都同意配合，再加上前面說的技術方面無情攻擊，讓我相信日本人之間並沒有打假球。

　　3月31日我上飛機時， Mr. Ogiso電話告訴我，在他們用心下，丸紅被廢標了，要我一回台灣馬上準備沙烏地簽證再到利雅德，因為業主可能隨時會和我們簽約。但回到台北辦公室，我們張溥基副處長卻告訴我過去24小時的變化：丸紅再度降價到5.2億美金，並簽署同意一切遵照規範及合約條件的文件，以此說服SWCC決標給他們，這個標已經結束了。

　　三天後，出乎意料的SWCC又宣布廢標，重新招標，據說是韓國現代取得美國GE的發電機製造授權和韓國重工（KHIC，後來的斗山）組隊，向SWCC保證他們投的價錢一定會在原來3億7千5百萬元的預算內。Mr. Ogiso則判斷業主不可能把工程交給沒有電廠統包與發電機製造經驗的韓國人，讓他們投標，只是要殺日本人的價錢，重新招標還是要注意丸紅團隊的動向，認為這才是我們得標與否的關鍵。

擺脫不了墨菲定律的重新招標

　　四月底Mr. Ogiso和助手趕到台北，告訴我們業主認為標價偏高，是各團隊中的商社哄抬所致，所以重新招標禁止商社當Leader，住友希望我們同意由東芝來當名義上的Leader；也提出新的目標標價，包括各成員的參與比率，要求繼續合作。但他又告訴我們東芝對IHI第一次招標報價偏高仍耿耿於懷，現考慮與日立合作。原來丸紅集團經過被取消資格、減價、決標、再廢標的挫折後，決定不參加重新招標，日立就空出來。我沒想到日本人之間也這麼嚴峻，住友也只能事大，東芝怎麼決定，他們不能反對的。

　　日本人希望我們保持信心，全力以赴，招標公告前兩天，住友的阪本部長特別飛到台北向我們簡報最新的態勢與他們的對策，並說明Consortium改由東芝作為名義上的Leader，其運作，與成員之間的權利義務關係都和第一次投標一樣。他一再強調我們團隊最有希望得標，除非SWCC甘冒完工與品質的風險，把工作交給韓國人。他這番分析非常合理，但後來的發展，還是證明墨菲定律「如果你擔心某種情況發生，那麼它就更有可能發生」，才是真理。

　　那時國際油價正由高峰往下跌，沙烏地政府的財政狀況緊張，再加上連續十年的揮霍，對很多建設案喊出暫停，繼續進行的就不再容許超預算決標。所以5月22日我們領了重新招標的標單，發現他們的工程需求標準降低，許多周邊措施都不做，或變簡單了，就是我們台灣「減項」發包的概念。 

香港機場「意圖非法入境遣返通知書」與被「拘留」的一夜

　　Consortium訂6月17日到台北開會，我在6月初到沙烏地，和張副處長轉到斯德哥爾摩，與齊寶錚總工程司以及其他兩位榮工處同事參加世界預力混凝土大會，然後再到德國參觀工地。突然Mr. Ogiso找到我，通知我會議要提早一天，於是我馬上改行程，希望能在6月15日趕回台北，參加第二天的會。臨時訂到法蘭克福出發，15日清晨在孟買轉泛美（Pan Am）班機，轉機的時間很短，我有點擔心，結果順利接上，我以為沒事了，但起飛4個多鐘頭以後，竟聽到機長廣播因一側引擎故障需折回孟買檢修，結果飛機飛回孟買，到了下午才重新起飛，到香港已是晚上11點，沒有飛機到台北了。

　　在啟德機場，眼見同樣接不上班機的其他國家旅客，航空公司的人員都熱情招呼，辦理入境，安排到旅館休息，但我等到的卻是一張「意圖非法入境遣返通知書」，要我在上面簽署，然後等候他們安置。我激烈抗議，但移民官員毫不理會，威脅要把我上銬，這時航空公司的人已溜走，另一位較溫和的移民官員向我解釋，這不是歧視你們台灣旅客，是一種對等措施，香港人想要入境台灣，你們政府要做安全調查，還要有保人、鋪保，等好幾個月，才發一張「港澳人民入境證」，不承認我們的護照。所以你們要入港，我們也以對等的措施來處理。

　　進了機場留置室的房間，隨同人員竟要我交出領帶和皮帶，再回想剛剛簽署的「遣返通知書」上面的文字，我才恍然大悟，原來理論上我是囚犯，再看房間門不能鎖，更證實了這一點。果然半夜裡，有兩次警衛帶著手電筒開門進來查看我是不是有問題，在第二次我忍不住吼著：不要再來了，我不會自殺的！一年多以後，又有一次從歐洲飛到香港機場，沒接上回台的班機，和同班機抵港的兩位台灣乘客一樣，又收到「遣返通知書」，他們兩位的反應比我當初還激烈，反而是我勸他們不必作徒然的抗爭。

從找不到駐外單位幫忙，到我們自己建立駐外單位

　　下午Consortium開會快結束時我才趕到辦公室，大家對我的遲到都有些不高興，其實我早上登機前，曾請Pan Am櫃台發一封電報報告我在香港遭到的意外，他們竟然到次日才發，這些乖謬除了航空公司整體服務品質的問題，我認為還有那時一般香港人對台灣人鄙視的延伸，令人氣憤。

　　話說回來，我們爭取海外市場，工程地點往往都是交通、通訊落後的國家，與台灣沒有邦交，簽證困難，旅行、駐地工作常會受到差別待遇。雖然如此，但我們爭取業務的，常忘了自己是委、荐、簡任命的公務員，找到空隙就鑽，想法、做法有時比台商還要台商。如我們那時在約旦主持的游朗星副總工程司，高齡67歲，卻有「步行奪得胡馬騎」的少年氣概，埃及政府對台灣不太友善，他先想辦法拿到簽證，派員進去勘查工地，投得最低標後，再以世界銀行的融資規則為理由，巧妙運作，拿到了居留、工作許可，先後執行了羅西塔海岸與賽德港碼頭等兩個大工程。那時的榮工處埃及辦事處竟成了外交部委託某些業務的半官方駐外單位；我們開拓海外市場沒有駐外單位協助，反而協助政府建立了實質的駐外單位。 

與國際行銷策略積極的IHI之間的密切合作

　　在韓國人的競爭壓力下，我們把目標價訂到5億美金之下，這使東芝與IHI的歧見更加擴大，IHI認為應該以上次投標價按照比例各家減價，東芝則另有算法。那時我們與IHI也在談其他工程的合作，包括麥加-泰伊府海水淡化廠、亞瑟爾（Assir）海水淡化廠、卡希姆（Quasim）水泥廠、甚至與伊拉克正打得你死我活的伊朗電廠工程。我希望能多和他們合作，爭取投標機會，但也要考慮住友、東芝的立場，有時覺得尷尬。

　　IHI在這前幾年開始建立自己的業務團隊，都是三、四十歲，精通英、西、葡、法語，態度積極的年輕人。他們一位副社長出了一本「百萬浬的推銷行程」展示了他們在拉丁美洲整廠工程輸出的成功，尤其是建立一個浮動紙漿廠，沿著亞馬遜河游弋、作業，轟動日本產業界。他們不打算靠商社的策略，成功了會對日本產業界有很大的衝擊；所以住友的人就喃喃的對我說，這頂多只能取得局部、小規模的成功，相對商社，他們業務量太小，成本上不可能維持一個大團隊。

急轉而下，只考慮價格的沙烏地工程市場

　　七月底到八月初，在日本兩個禮拜，終於磨出了最後的價錢：4.75億美金。IHI在東芝的壓力下，做了幅度稍大的減價，但在這半年後亞瑟爾發電廠工程投標，在東芝的堅持下，住友邀請了法國的鍋爐廠商Stein Industry取代了IHI，或許和這次減價雙方的齟齬有關。但過了一年，我們投標6X200MW的Qurrayah電廠雙方又和好如初。30年後的台灣大林電廠也是住友、東芝、IHI組成團隊得標承建，只是土建和設備安裝，中鼎工程取代了當年的榮工，合作關係歷久彌堅。

　　1982年8月12日開標，現代與韓國重工（現改名斗山）就是投3.75億美金的預算價格，我們是第二低標。審標的過程，住友挖出不少消息，如他們很多資料填錯或沒有填、數據不合理、用的設備是次級品、工作團隊沒有經驗夠的人，希望業主會考慮這些因素，判他們失格，但業主鐵了心，只要韓國人簽一份具結書，保證將來施作時一切會符合招標文件規定，於是我們就出局了。

　　年底的亞瑟爾發電廠也是現代與韓國重工得標承建，油價下跌，沙烏地政府財政緊縮，讓韓國人有機會以低價進入、破壞市場行情，是我們沒想到的。我們缺少工作，到處尋覓出路，除了IHI，我們也向法國的Spie Batignolle、義大利的Snamprogetti、日本的Sasakura、三菱重工報價淡化廠、電廠、化工廠。最可惜的是和IHI合作的亞瑟爾海水淡化廠，我們投1億6千4百90萬美金，僅高出現代的1億6千4百58萬美金，相差不到千分之二。最後拿了一、兩個汙水處理廠，但對沙烏地工區而言，猶如升斗之水之於涸轍鮒魚，終只能再維持幾年。 

Quarrayah大電廠投標與韓國現代對榮工的小動作

　　時間跳到1984年2月，沙烏地東方電力公司（SCECO East）6X200MW的Quarrayah電廠開始招標，東芝與IHI是屬於廣義的三井集團，而這是大工程，商社代理他們必須選用同一集團的三井物產。但東芝與IHI也需要有人處理從裝船到現場安裝、測試、試運轉等離岸工作，所以在三井同意下，住友與東芝、IHI訂立小包合約參加本工程，實際上東芝與IHI卻像是住友的設備供應商。這種安排只有在日本公司之間才行得通，共識與信任比合約條款重要；律師在日本企業沒有影響力，或許是其成為經濟巨人的原因。

　　韓國現代無大型發電機製造經驗，但仍想取代榮工處擔當土建工程，又派遣高層拜會東芝，他們指出在麥加-泰伊府與亞瑟爾電廠標案中，榮工處出價偏高，而且榮工處無海事工程能力，提醒東芝高層IHI在亞瑟爾海水淡化廠，必須再邀請五洋建設擔任取水口工程工作，徒增管理成本。我回答東芝，在Quarrayah電廠，冷卻水進出水口相對簡單，榮工處船機、人員足可勝任；至於東芝關心的價格競爭力，我們則舉前一年卡達電廠土木工程標，榮工兩億美金最低標，現代比我們高了1300萬美金，東芝也參加了這電廠發電機的招標以及後續另一家日本商社主導的一些動作，所以小林部長表示了解，對我們有信心。 

　　東芝的電廠部門支持我們，但他們對最高當局要有報告，所以決定派淺羽副本部長、小林部長、一位海事工程專家，由Mr. Ogiso陪同，到台灣來評估榮工處的海事工程施工能力。開始時我們中間有人對這樣方式的秤斤兩覺得不能接受，應該婉拒他們來訪，我告訴大家與日本人打交道，有些儀式性的動作不妨配合，張副處長也如此說，於是嚴處長下令全力配合，並請當時的水利工程部主任沈景鵬先生與我一起到台中港，幫忙解說榮工處的實績、經驗以及海事隊的實力。沈主任從規劃到完工全程參與台中港建設，由他口中說出榮工處在台中港的貢獻，日本人自然信服。

　　現代一看榮工處沒那麼容易被逼退，他們在卡達電廠純粹的土建標又輸給榮工，於是改採和平攻勢，1985年1月在Quarrayah電廠開標後不久，他們邀請榮工高層到漢城，彼此要認識一下，嚴處長與張首席副處長認為沒什麼好躲閃的，於是陳豫副處長和我就大大方方地去他們總部拜會，雖雙方言不及義，沒談什麼正題，但也代表彼此都承認對方的存在吧？

請有火力發電廠實際設計經驗的吉興與中興擔任設計

　　現在新建的火力發電廠500MW以上機組是司空見慣，Quarrayah電廠的發電機是200MW，在那時算是大型的，又有6組，好像不能再找當時還沒有電廠設計經驗的中鼎工程來擔任設計工作，所以最後我們還是請有多座火力發電廠設計經驗的吉興與中興加入榮工團隊。他們欣然答應，只要求60萬元的備標費用，雖然對中鼎感到有些不好意思，但付費後我們有踏實感，對設計的期待也大了一些。

　　吉興承受美國Gibb & Hill 的技術轉移，英文的規範不會有問題，Quarrayah電廠總顧問是美國Ebasco；東芝與IHI發電機、鍋爐的技術，都是美國Combusting Engineering的專利授權，同樣美系的設計概念，吉興不會覺得陌生。但他們從來沒有限期備標的經驗，不能以既有資料輔以若干假設先動手計算，而是在東芝與IHI發展出的圖面和數據來到後，再予以修正。所以我們常乾著急，不只是等著開始估價的問題，有時對方也在等待土木初步設計的結果回饋他們，以做調整，如鍋爐與煙囪的關係。 

　　三十幾年前電腦的功能有限，工程師受制於計算能力，有他們自己的工作習慣與流程，統包工程備標與台電的設計委託，是不同的。還好，原來9月的投標日延了兩次到次年的一月，初步設計也大致合乎我們的要求。

減價，減價，再減價！

　　但投標日期一經展延，投標廠商就有時間來檢核數量或思考工法，所謂精益求精其實就是一直減價。統包工程的可怕就在這裡，需求、數量從一片空白到最後定案間，存在著無限想像力，讓投標廠商誤以為自己有很多手段可以來削減成本，拒絕去相信開工、進入細節以後可能會跑出來許多投標時沒考慮的困難和限制，會是成本控制的致命傷，所以拿了工程後，賠得一塌糊塗的案例時有所聞。但經過三十幾年，我們認為早晚要垮的韓國人，現代、大林、三星等，在廠房統包工程這一塊，承攬量與質還是執世界牛耳，指控他們是在政府扶持，包括補貼虧損，才能持續如此的，應該要閉嘴了吧？！

　　Ebasco提給SCECO的預算是18億沙幣（1美金≒3.4沙幣），後來也只有些許調整。東芝、IHI、榮工10月份第一次會算，得出的數字稍低於此，但競爭者有當時投標麥加-泰伊府電廠低於我們的日立，以及來勢洶洶的三菱重工，東芝就把目標價訂為15億6千7百萬沙幣，大家也提出一些選擇方案，如發電機平台、汙水處理廠、海事工程、HVAC、煙囪等，但經過評估，能減的錢卻很有限，只好放棄，回到單純擠壓降價的老辦法上。

　　這一次的投標，三家正式成員沒有嫌別人減不夠多，鬧得不愉快的情形。12月份兩次會議，月初討論技術和價格，沒什麼問題；但聖誕節前後的討論，發現SCECO的契約條件有些不合理，要如何應對，大家無法決定，希望在1月9、10日的最後會議討論。但到了那兩天，各公司代表只關心如何才能得標，根本不去理律師們的意見。東、西方公司對契約態度的歧異就在這裡：西方公司有不得跨越紅線（deal breaker）的概念，任何人包括CEO都不能超越股東會設下的原則，冒風險拿工程；相對的東方企業沒有這種限制，生意開展容易，但常會遭到災難。

有時逢敵手，勝負料已明

　　最後我們把標價降到15億4千5百萬沙幣，但三菱重工卻是11億9千8 百萬的超低價，中間還有個日立是15億4千2百萬沙幣，但他們漏加訓練費用，所以我們算是次低標。看到三菱重工這個價錢，大家都知在SCECO，甚至全沙烏地，很難拿電廠工程了，原來住友Mr. Ogiso正想辦法讓這個團隊參加一個預算30億沙幣的電廠，也不再進行了。

　　誰說日本廠商間，不會相互競爭？

台灣營建產業競爭與分工關係的歷史回顧

(0502/2018在北科大土木與防災研究所的演講)

前言

了解台灣營建產業的歷史，對工程師有什麼用呢？首先，我們要知道歷史並非純是已定事件的集合體，它存在於我們生活中每一刻的裡頭。當我們作計畫、簽合同、請客吃飯時，都是在利用具有歷史根源的觀念和制度。產業分工方式，比這複雜，多面向，更是需要藉著大家的共同記憶將過去的經驗傳承到現在，投射到未來。了解歷史，讓我們能以較理性客觀的態度面對某些不合理現象，並避免曾發生過的不好事情再發生。

土建工程，一般係指影響國民生存與永續發展所需的各種民生建設，以及附屬於其中，為齊備、維持彼等機能必要的電氣、機械、設備、建築、結構物等，看起來都是硬的學問。所以從工程的養成教育到實務的執行，包括規劃、設計、施工，可以很方便的把它歸類為「自然科學」；但解析工程的實踐過程，從需求的醞釀、概念的孕育、資源的徵調、硬體的完工與使用，都牽涉到不同時代、社群，人們的想法、制度、文化與民族性，許多我們工程師負責的部分，卻與人文科學有較密切的關係。

在自然科學上，對自然現象的解釋和敘述必須客觀、精確，可以接受「對、錯」的判定與更嚴格的驗證，如迦里略以地動說來解釋太陽系，或結構工程師對應力傳遞的描述。社會科學對特定的問題沒有固定的答案，因為社會不是一個封閉的系統，人心亦是多變，回顧過去與解釋現狀，不一定能準確預測未來；但說明真相的努力對社會實務會產生瓦解、強化、促成或改變等作用，也算是提供解決方案。

對人文社會現象的解釋，因作為檢證理論最後根據的所謂原始與料(brute data)在意義上或基礎上不同，需要依靠洞見或直覺；而這又隨著個人的經驗視域和自我界定的不一樣，結論會有差異。

以時間記憶探討本國產業的過去，讓我們得以看清楚產業成長的動力所在，並藉市場循環的因果法則，預測產業下一階段的進程。在很多的政治體制中，營建產業因它的預算龐大與工作項目的多樣性，最容易逃避公共監督，讓執政者及其黨羽，取得利益，遂使國家基礎建設與營建產業陷入「惡性的無限」，無法翻身。台灣的公共工程有幸，大致上擺脫了這個厄運；但卻也因社會對公權力的不信任，而受到公眾非專業監督，產業與工程行政體系需忍受無謂的干擾，這個問題，越演越烈，讓產業僵化，也許我們可以觀察先進民主國家的產業發展歷史，得到答案？

最近鼓勵工程業南向的呼聲再起，工程界同業到幾個發展中國家看他們營建產業的競爭與分工，會有似曾相識(DeJa Vu)的感覺，因為他們就是走我們的老路。在這些國家現在看到的某些市場現象，或許我們感到有些奇怪或不合理，但對照記憶中台灣某個時代政府與產業的作法，卻常發現這些都是台灣在經濟發展某些階段曾經採取的辦法。這種熟悉感，讓我們可以思考作為一個外國廠商，具備某種競爭力，可以在這個分工體系中幹什麼，或者不能幹什麼，避免許多徒勞無功的嘗試？

營建產業作為一種綜合性產業的特質

營建業在一個國家開始發展經濟的時候，確實是火車頭工業，跨越工業及商業領域，直接影響許多產業，如工程顧問、鋼鐵、水泥、砂石、代營運、代操作，影響整體經濟活動。就以工科學生教育而言，台灣早期的土木相關科系學生，相較於當時的電機、化工、機械等工學院學生，出路更寬廣，待遇也好，這種現象也存在於現在的東南亞國家。

影響土木工程業發展的眾多因素包括國民所得水準、國民儲蓄多寡、銀行利率高低、人口總數成長及人口分佈情形、都市計畫及建築管理政策、重大經建計畫、政治情勢等，其中又以政府重大經建工程的推動對土木工程業的影響最為直接；反過來看，早期政府官員中許多都是土木工程出身，這也說明Civil Engineering關係國民福祉，有這類專長的工程師，是最適合管眾人之事 - 政治。

工程產業的特徵是成品高度客製化，產品雖固定於定點，但工作地點流動，幾乎沒有重複性，建造成本相較於其他消費品的絕對數字高出很多，對成品耐久性的要求也高，因此是一種高風險、高社會責任的產業。大家要減少投資，分散風險，集眾力以成城，需要高自主性與專業性，所以分工日益瑣細，打電話服務就來的特性，促使主包商進入門檻降低，導致產業高度發散，市場「集中率」低，因果循環，讓台灣的營建產業提前進入「歷史的終結」。

國家資源匱乏，政府單位主導工程建設的時期

國民政府遷台到十大建設開始之前，是產業相關資源、人才、資本的匱乏時期。這時候的重大工程技術，包括規劃、設計、施工，需靠美國政府或國際開發組織，等派遣顧問指導，轉移技術。相對的國家必須集中有限人才，建立對應組織，如中華、中興、中技、榮工、中工，由公務員直接擔任工程師角色。因美援中，軍事工程占了相當的比重，也有如軍事工程委員會的組織，培養不少的人才。

這時的營建物資相對缺乏，重要建材如鋼筋、水泥，還是屬於戰略物資，需由政府管制、分配，是所謂「局供材料」。這種辦法，也方便公營工程單位因可代工程交辦機關取得、調度材料，取得工程。後來因物資漸漸充足，而領料、保管、耗損、轉賣等過程，易生弊端，才不再實行。

施工機械相對昂貴，其操作、維修、運轉所需零件、油料不容易取得，熟練技工不易訓練，所以都先由公家單位開始擁有，如工程工兵、省公共工程局機械總隊、養工處工程隊等，且都是接受美援開始。但長久後，政府單位或公營公司終究因為管理與薪資辦法缺乏彈性，而有效率問題，外租或外包漸漸取代了機械自有與自辦施工。由此開始，民間包商漸有機會接觸大型工程，也因技術、管理的需要派出工程師，慢慢但穩定地建立承攬整個工程的能力。

因國家工程建設持續擴張，各公營工程單位為管理目的，由機關改制為法人或公司型態，員工亦脫離公務人員身分，與業主機關分開扮演球員與裁判的角色。但國內少數民營公司技術能力、財務規模仍舊不足，公營單位就大工程之競爭對象僅為承攬價格必定偏高之先進國家廠商，各公營單位只要有完成工程之能力，必可由政府機關取得業務。承攬價格方面雖經過形式上議價，實際上是實報實銷；但政府機關中的審計與會計單位也開始發揮監督的作用。

各公營單位所需外部資源，開始只是價格相對低廉，供應充沛之勞工，與次要或零星材料，採購差價和對象的效益、公平性，在威權政治體制下，不會構成話題。但到十大建設時，因實際支出較計畫推出時的預算超出甚多，開始有人對負責規劃、設計與施工的公營工程單位提出批評，時為財政部長的李國鼎先生也擔心最後的支出與實質建設效益，不能達到平衡，提出質疑。

勞務、工程師與管理成本相對物資、機械比重甚小；風險、機會及其他非實質成本，在此階段並未受到重視。工程管理費一般訂為直接費用的10%，那時的業主認為已很豐厚，承此餘緒，直到現在工程預算編列，管理費還是這個百分比。解析這個數字，那時一噸鋼筋是3000元，貢獻的管理費是300元，一個工程師的月薪是2000元；但到了今天一噸鋼筋20000元，貢獻的管理費是2000元，工程師的成本一個月至少是50000元，更何況現代的管理工作，需要更多的準備、協調、驗證與監督。觀念未能隨經濟結構與社會實況調整，歷史留下來的問題有時也會很嚴重。

民間參與公共工程設計、施工，累積資本與技術，與政府工程單位平等競爭的時期

十大建設開始，容有短暫低潮，國家基礎建設都能持續進行，國營工程單位的內部資源有限，在業務擴張下，交辦民間公司施工範圍及規模都變大，國營工程單位有時只剩抽象、無關緊要的管理責任。這種工程執行模式，自然導致施工成本膨脹，從前在威權時代，政府機關自辦或交辦工程，預算編製與議價都以類似成本加成的方式處理；但在「十大建設」時，工期延宕及預算追加情形嚴重，實質施作主力又為外部廠商，因此質疑漸多，認為這種議價特權，非為公平，妨礙競爭及產業發展。

所以主管機關廢除國營工程單位議價特權，開放公共工程競標，於是競爭進入公、民營公司並存階段。而在民主化的過程，反對力量配合民間廠商，嚴厲的批評議價特權與轉包剝削，公共工程被標籤化，公權力的清白到現在還是被懷疑，常受到非專業的干預，這有歷史的原因。

開放結果證明民間廠商承接一般土木工作，已無問題。故當台灣工程建設進入需要引進特殊、先進的施工機具或技術時，公、民營公司立足點已經平等，國際工程公司也會樂意與台灣民間廠商合作，德、奧專業工程公司之於北二高的橋樑、隧道，日本營建大廠之於台北捷運的地下車站與潛盾隧道，是市場開放後，較為成功的例子。

在公、民營營造公司共存的一長段時期，因為大工程夠多，台灣廠商必須與國際公司合作，競爭者不多，標價較為合理；為保障完工，承包團隊不會苛待下包，主承包商與分包商的關係尚稱穩定。但市場分工越趨細密，不論是爭取業務，或執行合約，主承包商愈來愈要依賴外部資源。

產業分工追求效率到極致，行業競爭進入惡性循環的時期

在取得資金容易，利息偏低的後量化寬鬆時代，原來在「二線」的廠商財務資金方面不再是問題；投標業績資格也趨向開放，競爭趨於激烈，價格每況愈下，廠商與下包的分工關係，只能朝向更嚴峻的方向去作調整。

社會大眾對公權力「私有化」、「商品化」、「官僚化」的成見，深植千年；連帶不相信進入這種體制下承攬工程的廠商會服務公共利益，嚴加監督的結果，造成現階段公共工程預算偏低、工期短促、品質要求高、管控多，配合簽約業主以外業管單位、地方政府、社會團體或鄰里民眾等合約未明白規定應辦事項繁多，承包商更需仰賴外部關係，「自辦」成為不可行選擇。

缺乏彈性的稅法、勞安法令、健保法規及勞動基準法等加諸守法、正派經營者的差點(handicap)，迫使他們改以外部資源或知識來解決某些作為主包商應該處理的問題。這種惡性的「滲漏作用」(trickling down)，表面上看來是有效率的分工，但造成產業普遍的空洞化。

在這種分工關係裡，因承攬價格低落，不能容忍效率減低或有任何差錯，訂約雙方僅能以簡單原則劃分工作責任與風險，上下包間正常的監督、協調關係無法存在。因為工作是依理想狀況安排，一旦不照預期發展，雙方存在著隨時要釐清責任的緊張意識，因此發展出來的就是上包必須讓小包自主，結果是各種形式「一腳踢」契約關係的盛行。

台灣各級包商的「堅韌」，不放棄任何機會，不退出市場，使得競爭無法緩和，產業的振興幾乎不可能。

允許民間資本投資公共建設，金融資本、專案管理、法務、法遵成為分工重要環節的時代。

營建廠商要成為BOT投資開發商，必須成功結合金融資本，提升專案管理專業；但是否有必要在同一組織之內保留傳統的工程技術、管理執行能力，值得深思。

當BOT投資開發商取代政府單位成為公共工程業主，理論上會有更大的彈性處理工程需求的確定、變更、風險分擔及各種爭議，但也可能在追求利潤的過程中，對傳統的業主/承包商關係產生新的衝擊。

對無形成本，尤其是保障順利完工使用的機會成本，如風險準備、驗證/保證費用、財務費用，以及各種控管與間接成本，有意或間接的忽略，或是以契約規定的方式分攤到分工體系各成員身上的做法，會是業主、BOT投資開發商與營建承包廠商間最大的矛盾。

反思與預後

當一個國家政治上未走向民主、經濟低度開發、社會組織鬆散的時候，公共工程或採購是統治者與官僚系統的最方便的斂財所在，較之亞、非、拉許多開發中國家，台灣在威權過渡到民主的過程，很迅速的處理了這個問題；目前或許還有公權力「官僚化」的問題困擾著公共工程的執行，起碼已擺脫了專制封建社會公權力「商品化」、「私人化」的弊病。

民主政治下的公共工程執行從工程需求的確定、預算編列、規劃設計、招標方式、直到興建運轉，因必須對持不同意見的分眾做出讓步、妥協，所以會有效率與效益的問題。但當黨派競爭到達極致時，工程師的專業就要讓位，讓政客以宣傳、矯飾與獵巫取代數字、邏輯與知識來決定公共工程的命運，這是有抱負的工程師不能接受的現實。

工程師的專業能力，也有極限所在。在專業不太會被政治權力霸凌的歐美日先進國家，也出現許多錢坑(嚴重超出預算，如英法海底隧道)、爛尾(長久完不了工，如柏林布蘭登堡國際機場)、白象(完成了以後沒什麼用處，如倫敦千禧年展覽館)等工程，所以工程師也應該謙卑，不能一昧的要擺脫公眾的監督。