台灣營建產業競爭與分工關係的歷史回顧

(0502/2018在北科大土木與防災研究所的演講)

前言

了解台灣營建產業的歷史，對工程師有什麼用呢？首先，我們要知道歷史並非純是已定事件的集合體，它存在於我們生活中每一刻的裡頭。當我們作計畫、簽合同、請客吃飯時，都是在利用具有歷史根源的觀念和制度。產業分工方式，比這複雜，多面向，更是需要藉著大家的共同記憶將過去的經驗傳承到現在，投射到未來。了解歷史，讓我們能以較理性客觀的態度面對某些不合理現象，並避免曾發生過的不好事情再發生。

土建工程，一般係指影響國民生存與永續發展所需的各種民生建設，以及附屬於其中，為齊備、維持彼等機能必要的電氣、機械、設備、建築、結構物等，看起來都是硬的學問。所以從工程的養成教育到實務的執行，包括規劃、設計、施工，可以很方便的把它歸類為「自然科學」；但解析工程的實踐過程，從需求的醞釀、概念的孕育、資源的徵調、硬體的完工與使用，都牽涉到不同時代、社群，人們的想法、制度、文化與民族性，許多我們工程師負責的部分，卻與人文科學有較密切的關係。

在自然科學上，對自然現象的解釋和敘述必須客觀、精確，可以接受「對、錯」的判定與更嚴格的驗證，如迦里略以地動說來解釋太陽系，或結構工程師對應力傳遞的描述。社會科學對特定的問題沒有固定的答案，因為社會不是一個封閉的系統，人心亦是多變，回顧過去與解釋現狀，不一定能準確預測未來；但說明真相的努力對社會實務會產生瓦解、強化、促成或改變等作用，也算是提供解決方案。

對人文社會現象的解釋，因作為檢證理論最後根據的所謂原始與料(brute data)在意義上或基礎上不同，需要依靠洞見或直覺；而這又隨著個人的經驗視域和自我界定的不一樣，結論會有差異。

以時間記憶探討本國產業的過去，讓我們得以看清楚產業成長的動力所在，並藉市場循環的因果法則，預測產業下一階段的進程。在很多的政治體制中，營建產業因它的預算龐大與工作項目的多樣性，最容易逃避公共監督，讓執政者及其黨羽，取得利益，遂使國家基礎建設與營建產業陷入「惡性的無限」，無法翻身。台灣的公共工程有幸，大致上擺脫了這個厄運；但卻也因社會對公權力的不信任，而受到公眾非專業監督，產業與工程行政體系需忍受無謂的干擾，這個問題，越演越烈，讓產業僵化，也許我們可以觀察先進民主國家的產業發展歷史，得到答案？

最近鼓勵工程業南向的呼聲再起，工程界同業到幾個發展中國家看他們營建產業的競爭與分工，會有似曾相識(DeJa Vu)的感覺，因為他們就是走我們的老路。在這些國家現在看到的某些市場現象，或許我們感到有些奇怪或不合理，但對照記憶中台灣某個時代政府與產業的作法，卻常發現這些都是台灣在經濟發展某些階段曾經採取的辦法。這種熟悉感，讓我們可以思考作為一個外國廠商，具備某種競爭力，可以在這個分工體系中幹什麼，或者不能幹什麼，避免許多徒勞無功的嘗試？

營建產業作為一種綜合性產業的特質

營建業在一個國家開始發展經濟的時候，確實是火車頭工業，跨越工業及商業領域，直接影響許多產業，如工程顧問、鋼鐵、水泥、砂石、代營運、代操作，影響整體經濟活動。就以工科學生教育而言，台灣早期的土木相關科系學生，相較於當時的電機、化工、機械等工學院學生，出路更寬廣，待遇也好，這種現象也存在於現在的東南亞國家。

影響土木工程業發展的眾多因素包括國民所得水準、國民儲蓄多寡、銀行利率高低、人口總數成長及人口分佈情形、都市計畫及建築管理政策、重大經建計畫、政治情勢等，其中又以政府重大經建工程的推動對土木工程業的影響最為直接；反過來看，早期政府官員中許多都是土木工程出身，這也說明Civil Engineering關係國民福祉，有這類專長的工程師，是最適合管眾人之事 - 政治。

工程產業的特徵是成品高度客製化，產品雖固定於定點，但工作地點流動，幾乎沒有重複性，建造成本相較於其他消費品的絕對數字高出很多，對成品耐久性的要求也高，因此是一種高風險、高社會責任的產業。大家要減少投資，分散風險，集眾力以成城，需要高自主性與專業性，所以分工日益瑣細，打電話服務就來的特性，促使主包商進入門檻降低，導致產業高度發散，市場「集中率」低，因果循環，讓台灣的營建產業提前進入「歷史的終結」。

國家資源匱乏，政府單位主導工程建設的時期

國民政府遷台到十大建設開始之前，是產業相關資源、人才、資本的匱乏時期。這時候的重大工程技術，包括規劃、設計、施工，需靠美國政府或國際開發組織，等派遣顧問指導，轉移技術。相對的國家必須集中有限人才，建立對應組織，如中華、中興、中技、榮工、中工，由公務員直接擔任工程師角色。因美援中，軍事工程占了相當的比重，也有如軍事工程委員會的組織，培養不少的人才。

這時的營建物資相對缺乏，重要建材如鋼筋、水泥，還是屬於戰略物資，需由政府管制、分配，是所謂「局供材料」。這種辦法，也方便公營工程單位因可代工程交辦機關取得、調度材料，取得工程。後來因物資漸漸充足，而領料、保管、耗損、轉賣等過程，易生弊端，才不再實行。

施工機械相對昂貴，其操作、維修、運轉所需零件、油料不容易取得，熟練技工不易訓練，所以都先由公家單位開始擁有，如工程工兵、省公共工程局機械總隊、養工處工程隊等，且都是接受美援開始。但長久後，政府單位或公營公司終究因為管理與薪資辦法缺乏彈性，而有效率問題，外租或外包漸漸取代了機械自有與自辦施工。由此開始，民間包商漸有機會接觸大型工程，也因技術、管理的需要派出工程師，慢慢但穩定地建立承攬整個工程的能力。

因國家工程建設持續擴張，各公營工程單位為管理目的，由機關改制為法人或公司型態，員工亦脫離公務人員身分，與業主機關分開扮演球員與裁判的角色。但國內少數民營公司技術能力、財務規模仍舊不足，公營單位就大工程之競爭對象僅為承攬價格必定偏高之先進國家廠商，各公營單位只要有完成工程之能力，必可由政府機關取得業務。承攬價格方面雖經過形式上議價，實際上是實報實銷；但政府機關中的審計與會計單位也開始發揮監督的作用。

各公營單位所需外部資源，開始只是價格相對低廉，供應充沛之勞工，與次要或零星材料，採購差價和對象的效益、公平性，在威權政治體制下，不會構成話題。但到十大建設時，因實際支出較計畫推出時的預算超出甚多，開始有人對負責規劃、設計與施工的公營工程單位提出批評，時為財政部長的李國鼎先生也擔心最後的支出與實質建設效益，不能達到平衡，提出質疑。

勞務、工程師與管理成本相對物資、機械比重甚小；風險、機會及其他非實質成本，在此階段並未受到重視。工程管理費一般訂為直接費用的10%，那時的業主認為已很豐厚，承此餘緒，直到現在工程預算編列，管理費還是這個百分比。解析這個數字，那時一噸鋼筋是3000元，貢獻的管理費是300元，一個工程師的月薪是2000元；但到了今天一噸鋼筋20000元，貢獻的管理費是2000元，工程師的成本一個月至少是50000元，更何況現代的管理工作，需要更多的準備、協調、驗證與監督。觀念未能隨經濟結構與社會實況調整，歷史留下來的問題有時也會很嚴重。

民間參與公共工程設計、施工，累積資本與技術，與政府工程單位平等競爭的時期

十大建設開始，容有短暫低潮，國家基礎建設都能持續進行，國營工程單位的內部資源有限，在業務擴張下，交辦民間公司施工範圍及規模都變大，國營工程單位有時只剩抽象、無關緊要的管理責任。這種工程執行模式，自然導致施工成本膨脹，從前在威權時代，政府機關自辦或交辦工程，預算編製與議價都以類似成本加成的方式處理；但在「十大建設」時，工期延宕及預算追加情形嚴重，實質施作主力又為外部廠商，因此質疑漸多，認為這種議價特權，非為公平，妨礙競爭及產業發展。

所以主管機關廢除國營工程單位議價特權，開放公共工程競標，於是競爭進入公、民營公司並存階段。而在民主化的過程，反對力量配合民間廠商，嚴厲的批評議價特權與轉包剝削，公共工程被標籤化，公權力的清白到現在還是被懷疑，常受到非專業的干預，這有歷史的原因。

開放結果證明民間廠商承接一般土木工作，已無問題。故當台灣工程建設進入需要引進特殊、先進的施工機具或技術時，公、民營公司立足點已經平等，國際工程公司也會樂意與台灣民間廠商合作，德、奧專業工程公司之於北二高的橋樑、隧道，日本營建大廠之於台北捷運的地下車站與潛盾隧道，是市場開放後，較為成功的例子。

在公、民營營造公司共存的一長段時期，因為大工程夠多，台灣廠商必須與國際公司合作，競爭者不多，標價較為合理；為保障完工，承包團隊不會苛待下包，主承包商與分包商的關係尚稱穩定。但市場分工越趨細密，不論是爭取業務，或執行合約，主承包商愈來愈要依賴外部資源。

產業分工追求效率到極致，行業競爭進入惡性循環的時期

在取得資金容易，利息偏低的後量化寬鬆時代，原來在「二線」的廠商財務資金方面不再是問題；投標業績資格也趨向開放，競爭趨於激烈，價格每況愈下，廠商與下包的分工關係，只能朝向更嚴峻的方向去作調整。

社會大眾對公權力「私有化」、「商品化」、「官僚化」的成見，深植千年；連帶不相信進入這種體制下承攬工程的廠商會服務公共利益，嚴加監督的結果，造成現階段公共工程預算偏低、工期短促、品質要求高、管控多，配合簽約業主以外業管單位、地方政府、社會團體或鄰里民眾等合約未明白規定應辦事項繁多，承包商更需仰賴外部關係，「自辦」成為不可行選擇。

缺乏彈性的稅法、勞安法令、健保法規及勞動基準法等加諸守法、正派經營者的差點(handicap)，迫使他們改以外部資源或知識來解決某些作為主包商應該處理的問題。這種惡性的「滲漏作用」(trickling down)，表面上看來是有效率的分工，但造成產業普遍的空洞化。

在這種分工關係裡，因承攬價格低落，不能容忍效率減低或有任何差錯，訂約雙方僅能以簡單原則劃分工作責任與風險，上下包間正常的監督、協調關係無法存在。因為工作是依理想狀況安排，一旦不照預期發展，雙方存在著隨時要釐清責任的緊張意識，因此發展出來的就是上包必須讓小包自主，結果是各種形式「一腳踢」契約關係的盛行。

台灣各級包商的「堅韌」，不放棄任何機會，不退出市場，使得競爭無法緩和，產業的振興幾乎不可能。

允許民間資本投資公共建設，金融資本、專案管理、法務、法遵成為分工重要環節的時代。

營建廠商要成為BOT投資開發商，必須成功結合金融資本，提升專案管理專業；但是否有必要在同一組織之內保留傳統的工程技術、管理執行能力，值得深思。

當BOT投資開發商取代政府單位成為公共工程業主，理論上會有更大的彈性處理工程需求的確定、變更、風險分擔及各種爭議，但也可能在追求利潤的過程中，對傳統的業主/承包商關係產生新的衝擊。

對無形成本，尤其是保障順利完工使用的機會成本，如風險準備、驗證/保證費用、財務費用，以及各種控管與間接成本，有意或間接的忽略，或是以契約規定的方式分攤到分工體系各成員身上的做法，會是業主、BOT投資開發商與營建承包廠商間最大的矛盾。

反思與預後

當一個國家政治上未走向民主、經濟低度開發、社會組織鬆散的時候，公共工程或採購是統治者與官僚系統的最方便的斂財所在，較之亞、非、拉許多開發中國家，台灣在威權過渡到民主的過程，很迅速的處理了這個問題；目前或許還有公權力「官僚化」的問題困擾著公共工程的執行，起碼已擺脫了專制封建社會公權力「商品化」、「私人化」的弊病。

民主政治下的公共工程執行從工程需求的確定、預算編列、規劃設計、招標方式、直到興建運轉，因必須對持不同意見的分眾做出讓步、妥協，所以會有效率與效益的問題。但當黨派競爭到達極致時，工程師的專業就要讓位，讓政客以宣傳、矯飾與獵巫取代數字、邏輯與知識來決定公共工程的命運，這是有抱負的工程師不能接受的現實。

工程師的專業能力，也有極限所在。在專業不太會被政治權力霸凌的歐美日先進國家，也出現許多錢坑(嚴重超出預算，如英法海底隧道)、爛尾(長久完不了工，如柏林布蘭登堡國際機場)、白象(完成了以後沒什麼用處，如倫敦千禧年展覽館)等工程，所以工程師也應該謙卑，不能一昧的要擺脫公眾的監督。