2018年2月26日 星期一


公共工程 - 決定論與懷疑論的聯集或交集?




公共工程的決定論 前期的原因,就是後期的果




公共工程的施作效益,包括經濟性(economic)、效率(efficiency)與效果(effect),是一種「實然」,決定於前期原因,也就是決定於工程建設概念孕育時,當時社會與產業存有的種種條件。換句話說,已經種了什麼因,就會有什麼果,實務上不會因社會大眾、政治人物、官員,主觀上希望公共工程建設應該成什麼樣的標準,產生什麼樣的價值,終端的執行者,包括廠商和公務員,就會按照「應然」去做,得到「物超所值(value for money)」的採購目的。



多年來許多公共工程建設總是重複演出超支、延宕完工、品質不堪的悲劇,再再的證明了「決定論」者的悲觀不是沒有道理的;如果國家領導人物、社會菁英分子,不從宏觀、全盤、長期的角度定性、思考公共工程與工程產業所遇到的問題,只是附和著民眾,緊抱住「應然」,一廂情願的希望各級工程承包商應該先公後私,為國家社會掏心掏肺,做出奉獻,那麼已經近乎殭屍化的產業與溫良恭讓的工程官員,只會理所當然的造出更多的蚊子館以及豆腐渣工程,以回報政治人物與全體民眾的「厚愛」。



宣傳、矯飾與獵巫取代數字、邏輯與知識來推動公共工程



擁有優勢話語權的人們,尤其是政治人物,都是畫餅「應然」的好手,他們會主張一切公共事務必須服務「崇高的目的」,也就是「應然」在他們「有志者事竟成」的理念下,必能取代「實然」。所以他們否認「所有狀態的產生完全被在它之前發生的狀態決定」的想法,認為這是不做事,容忍積弊的藉口。他們告訴選民,他們和敵對政黨不一樣,有各種方案,可在其中進行選擇並敦促官員做事,一切不可能都可化為可能。所以在各種口號安非他命似的刺激下,前面所提到「崇高目的」,很快地就會由「公共利益」,轉化為黨派的「選舉利益」;宣傳、矯飾與獵巫很快就取代數字、邏輯與知識,成為公共工程決策與推動的根據,造成下一階段更嚴重的問題。



在非開放社會裡,公權力的異化,也就是「私有化」、「商品化」、「官僚化」的情形,很難避免;在台灣,異議人士爭取民主的過程,對公營事業議價特權與隨之傳出的工程弊病,更是猛烈攻擊,作為必須推翻威權,回歸法治的一個重要論述。但在實施民主以後,人民對政府採購行為的信心,並未增強,反而認為因需要選舉經費,政治人物一定會在公共工程發包、管理、監督上徇私操弄,讓「自己人」有牟取不正當利益的機會。多年來的選舉惡鬥,敵對各方相互指控,將專業錯誤、時勢變遷、與舞弊營私混為一談,都要無限上綱的追究。



為什麼工程專家不出來說明清楚?他們到那裡去了呢?現實是面對嗜血的媒體,激憤的社會大眾,應向大眾說明真相的專家、學者卻選擇自我限縮,將話語權讓給了一知半解的「名嘴」,瓦釜雷鳴的結果是須負成敗盈虧的承包工程業者動輒得咎,只好以有限的資源去迎合社會大眾、政治人物、官員所要求的「應然」,以求得一時平安,然後眼睜睜的看自己的公司、產業逐漸弱化,失掉競爭力。



萬事萬物如不照「應然」進行,必有「藏鏡人」操控?



國內公共工程延宕已經成為常態,已經完工的五楊高架道路、機場捷運、核能四廠、國防部博愛專案,現正施工、發包中的金門大橋及桃園機場第三航廈,尚未發包成功的淡江大橋與LNG接收站等工程,從拖好幾年到拖十幾年,引起國人的詬病。工期拖長導致工程費暴增,造成國庫失血,更嚴重的是影響國家發展與整體的競爭力,對國人生活品質造成極大之影響,是應該要檢討究責。



可是國人觀念裡總認為萬事萬物如不照「應然」進行,必有一「藏鏡人」在背後操控,這種陰謀論的說法再經在野黨派與名嘴加油添醋,對負責檢討或調查的上級機關、主計、審計、公共工程委員會,乃至檢調機關,都是不可承受之重。為了要回應社會大眾的質疑,政府檢討或調查的重點總落在查弊,執政團隊在求順利、快速切割的前提下,就算會委屈承辦公共工程的公務員和廠商亦不足惜,至於採購目標如何達成、價值如何評估,如何避免再犯同樣的錯誤等,大家都沒有興趣。



在這種民粹懷疑論下,國家的公務員承辦公共工程,寧可不要任何行政裁量權,也就是說不想用頭腦,以免承擔對應的刑事與行政責任,一路謙卑,只求無災無難到完工。對照英國審計廳提倡聰明採購(smart acquisition) 要求機關辦理工程採購,從開始就要以科學方法規劃需求,採購策略要有創意,並注意市場變化,不必墨守成規,那個國家的公共工程與採購會做得比較好,可想而知吧?



業主單位採購需求不確定,才是公共工程延宕與經費激增的主因



其實工程延宕與經費激增的原因,很大一部分要歸咎於業主提出需求時,不夠明確,讓規劃、設計的時間拖得太長,擠壓到經費支出最多的施工階段時間,以致造成成本上的重大衝擊。針對這些缺失,現有的檢討機制,卻少能去注意前半段未有實體工作進行時的因循猶豫,反而聚焦於因此「實然」產生的亂象。在查不到弊案後,所謂改進建議,只能是一些「應然」的宣示,如嚴格規定廠商資格、壓低預算、縮短工期、提高罰則、緊縮契約條件等非之無刺的建議。公眾聽了,也一廂情願的相信下一波的工程錯誤、缺點「必然」會改過來。但實際上,苛刻的條件只會又一次的驅逐市場上已漸稀少的良幣。



「大到不能失敗」的採購案 - 美國F-35戰機的採購



採購或工程的交付時程與經費的控制,最怕的是需求的不確定與變化。以美國F-35戰機的採購為例,美國空軍在1980年代後期提出需求時是要做為F-16A-10的下一代戰機,但海軍和陸戰隊也有置換F-18A-8AV8B的需求,於是國防部就考慮以一種機型滿足各軍種置換戰機的需求。整合的結果,F-35除空軍要有的空優與攻擊地面的能力,還要具備陸戰隊的短距離起降與海軍要求的在航母上的垂直起降能力。



2001F-35採購計畫正式成案,美國國防部與各軍種的本位、官僚主義,乃至馬丁洛克希德本身的問題,讓許多重要設計一再修改;各種任務需求都要兼顧的結果,反而讓原來的一些設計目標沒辦法達成,如空中纏鬥能力在一次模擬空戰中竟輸給了現有的F-16;原來製造商投標時是以百分之百隱形機作為號召,現也只能達成部分;武器系統、甚至操作軟體也有時候要為國會議員選區製造工作機會作出妥協。結果單架生產成本由八千萬美金激增到一億六千萬美金,初估到2070年的操作維修費用也提高了50%達到一兆美金以上。交機一直延到去年才陸續開始,而且發現有許多瑕疵,需要再修改。



美國是個民主國家,對「大到不能失敗(too big to fail)」的採購案出現這種荒謬的結果,各方批評當然蜂擁而至。呼籲取消或減少訂單的有之,要求重新檢討設計有之,國防部、軍方官員及馬丁洛克希德更是被批評、責難的很厲害。但和我們面對類似的採購災難互相比較,至少有兩點不一樣:()、各項批評並沒有指控這是弊案,要求檢調介入查弊。()、兩黨並沒以此相互攻訐,點名對方官員或議員要辭職負責。難道美國是官商勾結,貪汙橫行的所在?他們的反貪污法FCPA(Foreign Corruption Practice Act),管到國外公司在全球的行為,讓人聞之色變,那有廠商官員操弄的空間?只是他們的名嘴、學者專家、社會大眾,不會輕易的把專業判斷錯誤與技術研發未達到預期效益的風險與舞弊營私混為一談。



莊子「胠篋」篇



禁絕弊端重於一切的觀念,沒有人會反對,但在台灣卻進一步發展出來一種心理,怕任何人在與公家打交道會獲得太多利潤,而且相信只憑政府採購這塊大餅,廠商不敢忽略,就可以霸道的方式(naked power)逼他們簽下低單價、短促工期、高風險,一面倒向業主的契約,其次再用引進的先進國家管理手段作為武器,嚴格控管廠商,這樣子履約完工,必無一失。持這種想法的公務員與支持他們的社會大眾並不少,以為這是公共工程管理的正解,但這不僅是一廂情願,而且常讓政府社會遭受更大的損失。



就像莊子「胠篋」篇的故事,有個人要防備盜賊,把他的寶物放在袋子哩,就要收緊口袋,再用繩索綑綁;放在箱子裡,就要用鎖鎖緊,自認萬無一失。但盜賊來了,把刀架在他脖子上,把袋子提走,箱子扛走,快步離去,還唯恐你綁的、鎖的不牢固,於是,什麼都沒有了。我們的公共工程契約和管理辦法,可以管住小廠商,讓他們哀鴻遍野,是沒問題的;但在許多採購大案子,業主單位根本無法掌控形勢,在眾目睽睽之下,許多事情還是照樣發生,可為明證。



關鍵就是國家要靠廠商來承包工程,卻不去考慮廠商在什麼條件和價錢下,才可以把工作好,只關心自己有沒有足夠的工具或手段來對付廠商,這種見小不見大的工程採購政策與辦法早晚就要出事的。



路邊攤的價錢,要求米其林餐廳的服務



再談使得多數承包商無法取得利潤的公共工程管理制度。台灣這幾年參考先進國家,在採購程序、契約條款、技術規範、 審查步驟、估驗計費、驗收、保固等,都有嚴格詳盡的要求與規定,較任何版本的國際契約與實務制度並無遜色。但業主單位做這些詳細要求的同時,並沒有評估因此增加的成本,並把它放進預算。這與國家剛從農業社會走出來不足50年,人們的觀念只承認鋼筋、混凝土等實體構造物,不承認抽象成本如管理費、風險等的存在有關。



「非實體成本」,在從前都只是工程直接成本,也就是有品項部分的8~10%,意味著它的性質,只是給包商的經手費,工程單位主觀上認為這是一種恩給。但想想把路邊攤餐飲水準提升至米其林餐廳標準所需要的成本:名廚的薪水、食材的認證、顧客的保險、消防安衛逃生設備、舒適用餐空間等,不再只是單純食材的價錢。業主既然開出了米其林餐廳的全套菜單,預算裡準備付的卻是路邊攤的價錢,不合理吧?



按照現在公共工程管理制度,承包商要負責消除工程建造過程至完工工期、品質上的一切變數,須派遣足夠專業人員,建立工地組織,確保所有的作業在技術與程序方面都能合乎合約需求與國際標準。因此承包商必須支付三種成本:(1). 現代工程分工體系下規劃、財務、施工、採購、成本、進度、計價、合約、法務、會計、保險、總務、人事、品保、電腦、測量、監工、品管、試驗室、安衛、倉管等專業人才的薪資報酬。(2). 因承包商在許多方面須與國際標準取得連結,ISO認證等,需付給第三者的成本。(3). 依這個管理制度,承包商在新的計價、契約變更以及爭議處理機制下,為保障它的權利,所需付出的合理費用和吸收的成本等。(4). 合理範圍內的風險準備金。這四類工程管理費加總後,遠超過工程直接成本的8~10%,業主及工程主管機關不能一直指望承包商殺價吸收!



空無實物的設計服務,費用怎麼算?



土木工程設計費率大致為造價的4%多一點,幾十年沒變。在我們的工程界,許多優秀的本科學生畢業了後都以工程顧問公司為工作第一志願,設計公司集合了許多工程界的菁英,必須由他們做領頭羊,工程界才有創新、發展。但土木工程設計費率也是以總工程費固定百分比計算。在國家經濟發展過程中,白領工作者的薪酬上漲倍蓰,工程造價並不以同樣比率上升,遇到施工廠商搶標殺價時,設計費用還要依同樣折數遞減,實在不合理。



而且隨著技術的進步,設計者能夠鑽研的越來越多,業主的要求也水漲船高,以耐震設計為例,規範規定現須考量中度地震、475年回歸期地震與2500年回歸期地震、斷層近域地震的影響、若有沖刷或軟弱地盤問題,還要在結構模型中考量土壤結構互制效應、更要考量土壤液化效應有關土壤參數折減問題…,都要增加成本。



主管機關常常以這樣的費率,大家還是搶著承接,作為不調整的理由;其實是怕社會大眾反彈。但設計顧問公司要生存,會持續拿案子,在不能虧損的壓力下必須量入為出,無力從事研究發展或投資新的設計軟硬體,人員也停格在多年來的待遇和職位,產業的前景黯淡。而不論是營造或設計顧問,與香港比較,我們工程師拿的薪水數字竟然和他們一樣,只是他們是港幣,我們是台幣,實在令人難堪。



臣下「逢君之惡」?



如前面所說,公共工程或採購延宕與經費激增,業主提出需求不夠確定是主要原因,這固然有政治、技術或判斷的問題,須要面對。但可怕的是官員們「逢君之惡」,為了要掩飾這類不方便為大家知道的事實,常會去做一些於事無補,反而會造成二度傷害的傻事。所以許多朋友認為台灣公共工程的問題在公務員不用腦筋,但相反的,我認為是他們太聰明,想用一切可能,卻固守不給錢,不給時間的原則,到最後關頭都要去實踐長官心目中的「應然」,所以在大多數情況下,他們都是應該服上刑的善戰者,絕不是魯蛇。



同樣的,政府各單位的公務員在民選首長帶動以及民意機關監督下,也都是朝乾夕惕,勤奮不懈,在投入資源以及時間研究後,對特定公共工程的需求都會有各自的立場,不再是某個機關所能控制。這種情形就如前面介紹美國F-35戰機的設計,經過長期間的協調,出現一個與原始需求大相逕庭的結果。在這種情況下,政治人物過去做的承諾或宣示,太早、太滿,都要面臨變更或取消計畫的挑戰,而產生政治誠信的問題。所以他們只好硬拗部屬,幫他畫山畫水,繼續唬弄社會大眾,直到輸掉政權為止。台灣公共工程的亂源就在這裡。



七年之病,求三日之艾



我國公共工程建設的執行在三、四十年間,進行了先進國家百年的變化,但人們對寡斷、政治利益交換、交際應酬、綁標、圍標、轉包、變更、追加等工程業的弊病,記憶猶新,即便這幾年情形已經改善許多,但稍有風波,社會大眾等還是以其中必有弊端的態度,要求相關單位查個水落石出。所以說工程界與政府工程部門是背著「原罪」再執行著個工作,無法得到應有的專業尊重。



但幾個大工程的推動遲緩,成本及工程品質都有狀況,如前面所述是事實,社會大眾,換個名詞,是選民,不會接受這些問題早已註定會發生,不是現有的政府要負責這種說法。反過來選民會對政府提出來的新建設,如前瞻計畫,從願景、計畫、執行,到完工,詢問新的團隊,有什麼不一樣的作法可避免公共工程再陷入政府、產業、人民「三輸」的困境。所以政府團隊應該思考,新的計畫與這些當年推動,但已明顯遭到困難的幾個大工程相比,實施建設的條件到底有什麼不同?如果答案仍是院長、部長會帶領團隊緊盯進度、預算,不容許任何失誤發生,這種主觀意志就會克服一切困難的陳腔濫調,不但會讓內行人嗤之以鼻,也會讓選民看破腳手的。



終有一天等到河清鳳集?



我們的建議是政務官應該嘗試,避免直接號令工程專業機關,讓他們從預算編製、規劃、設計、招標、履約到工程驗收,專業上應得完全授權;會計、政風、審計單位必須尊重工程行政人員,避免直接涉入專業細節,如有弊端,則直接訴之司法,不宜託詞防弊,以各項規定限制公務人員作為。解釋、檢討法令更不能以形式法學派的思考方式來處理工程問題。



但最重要的,如有因專業判斷無法完美,或因時異事殊,致工程推動遭到困難,政府領袖應依數字、邏輯與事實,帶頭耐心向民眾解釋。不能因名嘴起鬨,要求交代,就帶頭查弊,尋找替罪羔羊。或許到有一天,政府領袖能不顧短期的選舉利益,敢面對真相,與社會大眾對公共事務的成見對抗,社會才會成熟,真正進步。

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