公共工程 - 決定論與懷疑論的聯集或交集？

公共工程的決定論 – 前期的原因，就是後期的果

公共工程的施作效益，包括經濟性(economic)、效率(efficiency)與效果(effect)，是一種「實然」，決定於前期原因，也就是決定於工程建設概念孕育時，當時社會與產業存有的種種條件。換句話說，已經種了什麼因，就會有什麼果，實務上不會因社會大眾、政治人物、官員，主觀上希望公共工程建設應該達成什麼樣的標準，產生什麼樣的價值，終端的執行者，包括廠商和公務員，就會按照「應然」去做，得到「物超所值(value for money)」的採購目的。

多年來許多公共工程建設總是重複演出超支、延宕完工、品質不堪的悲劇，再再的證明了「決定論」者的悲觀不是沒有道理的；如果國家領導人物、社會菁英分子，不從宏觀、全盤、長期的角度定性、思考公共工程與工程產業所遇到的問題，只是附和著民眾，緊抱住「應然」，一廂情願的希望各級工程承包商應該先公後私，為國家社會掏心掏肺，做出奉獻，那麼已經近乎殭屍化的產業與溫良恭讓的工程官員，只會理所當然的造出更多的蚊子館以及豆腐渣工程，以回報政治人物與全體民眾的「厚愛」。

宣傳、矯飾與獵巫取代數字、邏輯與知識來推動公共工程

擁有優勢話語權的人們，尤其是政治人物，都是畫餅「應然」的好手，他們會主張一切公共事務必須服務「崇高的目的」，也就是「應然」在他們「有志者事竟成」的理念下，必能取代「實然」。所以他們否認「所有狀態的產生完全被在它之前發生的狀態決定」的想法，認為這是不做事，容忍積弊的藉口。他們告訴選民，他們和敵對政黨不一樣，有各種方案，可在其中進行選擇並敦促官員做事，一切不可能都可化為可能。所以在各種口號安非他命似的刺激下，前面所提到「崇高目的」，很快地就會由「公共利益」，轉化為黨派的「選舉利益」；宣傳、矯飾與獵巫很快就取代數字、邏輯與知識，成為公共工程決策與推動的根據，造成下一階段更嚴重的問題。

在非開放社會裡，公權力的異化，也就是「私有化」、「商品化」、「官僚化」的情形，很難避免；在台灣，異議人士爭取民主的過程，對公營事業議價特權與隨之傳出的工程弊病，更是猛烈攻擊，作為必須推翻威權，回歸法治的一個重要論述。但在實施民主以後，人民對政府採購行為的信心，並未增強，反而認為因需要選舉經費，政治人物一定會在公共工程發包、管理、監督上徇私操弄，讓「自己人」有牟取不正當利益的機會。多年來的選舉惡鬥，敵對各方相互指控，將專業錯誤、時勢變遷、與舞弊營私混為一談，都要無限上綱的追究。

為什麼工程專家不出來說明清楚？他們到那裡去了呢？現實是面對嗜血的媒體，激憤的社會大眾，應向大眾說明真相的專家、學者卻選擇自我限縮，將話語權讓給了一知半解的「名嘴」，瓦釜雷鳴的結果是須負成敗盈虧的承包工程業者動輒得咎，只好以有限的資源去迎合社會大眾、政治人物、官員所要求的「應然」，以求得一時平安，然後眼睜睜的看自己的公司、產業逐漸弱化，失掉競爭力。

萬事萬物如不照「應然」進行，必有「藏鏡人」操控？

國內公共工程延宕已經成為常態，已經完工的五楊高架道路、機場捷運、核能四廠、國防部博愛專案，現正施工、發包中的金門大橋及桃園機場第三航廈，尚未發包成功的淡江大橋與LNG接收站等工程，從拖好幾年到拖十幾年，引起國人的詬病。工期拖長導致工程費暴增，造成國庫失血，更嚴重的是影響國家發展與整體的競爭力，對國人生活品質造成極大之影響，是應該要檢討究責。

可是國人觀念裡總認為萬事萬物如不照「應然」進行，必有一「藏鏡人」在背後操控，這種陰謀論的說法再經在野黨派與名嘴加油添醋，對負責檢討或調查的上級機關、主計、審計、公共工程委員會，乃至檢調機關，都是不可承受之重。為了要回應社會大眾的質疑，政府檢討或調查的重點總落在查弊，執政團隊在求順利、快速切割的前提下，就算會委屈承辦公共工程的公務員和廠商亦不足惜，至於採購目標如何達成、價值如何評估，如何避免再犯同樣的錯誤等，大家都沒有興趣。

在這種民粹懷疑論下，國家的公務員承辦公共工程，寧可不要任何行政裁量權，也就是說不想用頭腦，以免承擔對應的刑事與行政責任，一路謙卑，只求無災無難到完工。對照英國審計廳提倡聰明採購(smart acquisition) ，要求機關辦理工程採購，從開始就要以科學方法規劃需求，採購策略要有創意，並注意市場變化，不必墨守成規，那個國家的公共工程與採購會做得比較好，可想而知吧？

業主單位採購需求不確定，才是公共工程延宕與經費激增的主因

其實工程延宕與經費激增的原因，很大一部分要歸咎於業主提出需求時，不夠明確，讓規劃、設計的時間拖得太長，擠壓到經費支出最多的施工階段時間，以致造成成本上的重大衝擊。針對這些缺失，現有的檢討機制，卻少能去注意前半段未有實體工作進行時的因循猶豫，反而聚焦於因此「實然」產生的亂象。在查不到弊案後，所謂改進建議，只能是一些「應然」的宣示，如嚴格規定廠商資格、壓低預算、縮短工期、提高罰則、緊縮契約條件等非之無刺的建議。公眾聽了，也一廂情願的相信下一波的工程錯誤、缺點「必然」會改過來。但實際上，苛刻的條件只會又一次的驅逐市場上已漸稀少的良幣。

「大到不能失敗」的採購案 - 美國F-35戰機的採購

採購或工程的交付時程與經費的控制，最怕的是需求的不確定與變化。以美國F-35戰機的採購為例，美國空軍在1980年代後期提出需求時是要做為F-16與A-10的下一代戰機，但海軍和陸戰隊也有置換F-18、A-8、AV8B的需求，於是國防部就考慮以一種機型滿足各軍種置換戰機的需求。整合的結果，F-35除空軍要有的空優與攻擊地面的能力，還要具備陸戰隊的短距離起降與海軍要求的在航母上的垂直起降能力。

從2001年F-35採購計畫正式成案，美國國防部與各軍種的本位、官僚主義，乃至馬丁洛克希德本身的問題，讓許多重要設計一再修改；各種任務需求都要兼顧的結果，反而讓原來的一些設計目標沒辦法達成，如空中纏鬥能力在一次模擬空戰中竟輸給了現有的F-16；原來製造商投標時是以百分之百隱形機作為號召，現也只能達成部分；武器系統、甚至操作軟體也有時候要為國會議員選區製造工作機會作出妥協。結果單架生產成本由八千萬美金激增到一億六千萬美金，初估到2070年的操作維修費用也提高了50%，達到一兆美金以上。交機一直延到去年才陸續開始，而且發現有許多瑕疵，需要再修改。

美國是個民主國家，對「大到不能失敗(too big to fail)」的採購案出現這種荒謬的結果，各方批評當然蜂擁而至。呼籲取消或減少訂單的有之，要求重新檢討設計有之，國防部、軍方官員及馬丁洛克希德更是被批評、責難的很厲害。但和我們面對類似的採購災難互相比較，至少有兩點不一樣：(一)、各項批評並沒有指控這是弊案，要求檢調介入查弊。(二)、兩黨並沒以此相互攻訐，點名對方官員或議員要辭職負責。難道美國是官商勾結，貪汙橫行的所在？他們的反貪污法FCPA(Foreign Corruption Practice Act)，管到國外公司在全球的行為，讓人聞之色變，那有廠商官員操弄的空間？只是他們的名嘴、學者專家、社會大眾，不會輕易的把專業判斷錯誤與技術研發未達到預期效益的風險與舞弊營私混為一談。

莊子「胠篋」篇

禁絕弊端重於一切的觀念，沒有人會反對，但在台灣卻進一步發展出來一種心理，怕任何人在與公家打交道會獲得太多利潤，而且相信只憑政府採購這塊大餅，廠商不敢忽略，就可以霸道的方式(naked power)，逼他們簽下低單價、短促工期、高風險，一面倒向業主的契約，其次再用引進的先進國家管理手段作為武器，嚴格控管廠商，這樣子履約完工，必無一失。持這種想法的公務員與支持他們的社會大眾並不少，以為這是公共工程管理的正解，但這不僅是一廂情願，而且常讓政府社會遭受更大的損失。

就像莊子「胠篋」篇的故事，有個人要防備盜賊，把他的寶物放在袋子哩，就要收緊口袋，再用繩索綑綁；放在箱子裡，就要用鎖鎖緊，自認萬無一失。但盜賊來了，把刀架在他脖子上，把袋子提走，箱子扛走，快步離去，還唯恐你綁的、鎖的不牢固，於是，什麼都沒有了。我們的公共工程契約和管理辦法，可以管住小廠商，讓他們哀鴻遍野，是沒問題的；但在許多採購大案子，業主單位根本無法掌控形勢，在眾目睽睽之下，許多事情還是照樣發生，可為明證。

關鍵就是國家要靠廠商來承包工程，卻不去考慮廠商在什麼條件和價錢下，才可以把工作好，只關心自己有沒有足夠的工具或手段來對付廠商，這種見小不見大的工程採購政策與辦法早晚就要出事的。

路邊攤的價錢，要求米其林餐廳的服務

再談使得多數承包商無法取得利潤的公共工程管理制度。台灣這幾年參考先進國家，在採購程序、契約條款、技術規範、 審查步驟、估驗計費、驗收、保固等，都有嚴格詳盡的要求與規定，較任何版本的國際契約與實務制度並無遜色。但業主單位做這些詳細要求的同時，並沒有評估因此增加的成本，並把它放進預算。這與國家剛從農業社會走出來不足50年，人們的觀念只承認鋼筋、混凝土等實體構造物，不承認抽象成本如管理費、風險等的存在有關。

「非實體成本」，在從前都只是工程直接成本，也就是有品項部分的8~10%，意味著它的性質，只是給包商的經手費，工程單位主觀上認為這是一種恩給。但想想把路邊攤餐飲水準提升至米其林餐廳標準所需要的成本：名廚的薪水、食材的認證、顧客的保險、消防安衛逃生設備、舒適用餐空間等，不再只是單純食材的價錢。業主既然開出了米其林餐廳的全套菜單，預算裡準備付的卻是路邊攤的價錢，不合理吧？

按照現在公共工程管理制度，承包商要負責消除工程建造過程至完工工期、品質上的一切變數，須派遣足夠專業人員，建立工地組織，確保所有的作業在技術與程序方面都能合乎合約需求與國際標準。因此承包商必須支付三種成本：(1). 現代工程分工體系下規劃、財務、施工、採購、成本、進度、計價、合約、法務、會計、保險、總務、人事、品保、電腦、測量、監工、品管、試驗室、安衛、倉管等專業人才的薪資報酬。(2). 因承包商在許多方面須與國際標準取得連結，如ISO認證等，需付給第三者的成本。(3). 依這個管理制度，承包商在新的計價、契約變更以及爭議處理機制下，為保障它的權利，所需付出的合理費用和吸收的成本等。(4). 合理範圍內的風險準備金。這四類工程管理費加總後，遠超過工程直接成本的8~10%，業主及工程主管機關不能一直指望承包商殺價吸收！

空無實物的設計服務，費用怎麼算？

土木工程設計費率大致為造價的4%多一點，幾十年沒變。在我們的工程界，許多優秀的本科學生畢業了後都以工程顧問公司為工作第一志願，設計公司集合了許多工程界的菁英，必須由他們做領頭羊，工程界才有創新、發展。但土木工程設計費率也是以總工程費固定百分比計算。在國家經濟發展過程中，白領工作者的薪酬上漲倍蓰，工程造價並不以同樣比率上升，遇到施工廠商搶標殺價時，設計費用還要依同樣折數遞減，實在不合理。

而且隨著技術的進步，設計者能夠鑽研的越來越多，業主的要求也水漲船高，以耐震設計為例，規範規定現須考量中度地震、475年回歸期地震與2500年回歸期地震、斷層近域地震的影響、若有沖刷或軟弱地盤問題，還要在結構模型中考量土壤結構互制效應、更要考量土壤液化效應有關土壤參數折減問題…，都要增加成本。

主管機關常常以這樣的費率，大家還是搶著承接，作為不調整的理由；其實是怕社會大眾反彈。但設計顧問公司要生存，會持續拿案子，在不能虧損的壓力下必須量入為出，無力從事研究發展或投資新的設計軟硬體，人員也停格在多年來的待遇和職位，產業的前景黯淡。而不論是營造或設計顧問，與香港比較，我們工程師拿的薪水數字竟然和他們一樣，只是他們是港幣，我們是台幣，實在令人難堪。

臣下「逢君之惡」？

如前面所說，公共工程或採購延宕與經費激增，業主提出需求不夠確定是主要原因，這固然有政治、技術或判斷的問題，須要面對。但可怕的是官員們「逢君之惡」，為了要掩飾這類不方便為大家知道的事實，常會去做一些於事無補，反而會造成二度傷害的傻事。所以許多朋友認為台灣公共工程的問題在公務員不用腦筋，但相反的，我認為是他們太聰明，想用一切可能，卻固守不給錢，不給時間的原則，到最後關頭都要去實踐長官心目中的「應然」，所以在大多數情況下，他們都是應該服上刑的善戰者，絕不是魯蛇。

同樣的，政府各單位的公務員在民選首長帶動以及民意機關監督下，也都是朝乾夕惕，勤奮不懈，在投入資源以及時間研究後，對特定公共工程的需求都會有各自的立場，不再是某個機關所能控制。這種情形就如前面介紹美國F-35戰機的設計，經過長期間的協調，出現一個與原始需求大相逕庭的結果。在這種情況下，政治人物過去做的承諾或宣示，太早、太滿，都要面臨變更或取消計畫的挑戰，而產生政治誠信的問題。所以他們只好硬拗部屬，幫他畫山畫水，繼續唬弄社會大眾，直到輸掉政權為止。台灣公共工程的亂源就在這裡。

七年之病，求三日之艾

我國公共工程建設的執行在三、四十年間，進行了先進國家百年的變化，但人們對寡斷、政治利益交換、交際應酬、綁標、圍標、轉包、變更、追加等工程業的弊病，記憶猶新，即便這幾年情形已經改善許多，但稍有風波，社會大眾等還是以其中必有弊端的態度，要求相關單位查個水落石出。所以說工程界與政府工程部門是背著「原罪」再執行著個工作，無法得到應有的專業尊重。

但幾個大工程的推動遲緩，成本及工程品質都有狀況，如前面所述是事實，社會大眾，換個名詞，是選民，不會接受這些問題早已註定會發生，不是現有的政府要負責這種說法。反過來選民會對政府提出來的新建設，如前瞻計畫，從願景、計畫、執行，到完工，詢問新的團隊，有什麼不一樣的作法可避免公共工程再陷入政府、產業、人民「三輸」的困境。所以政府團隊應該思考，新的計畫與這些當年推動，但已明顯遭到困難的幾個大工程相比，實施建設的條件到底有什麼不同？如果答案仍是院長、部長會帶領團隊緊盯進度、預算，不容許任何失誤發生，這種主觀意志就會克服一切困難的陳腔濫調，不但會讓內行人嗤之以鼻，也會讓選民看破腳手的。

終有一天等到河清鳳集？

我們的建議是政務官應該嘗試，避免直接號令工程專業機關，讓他們從預算編製、規劃、設計、招標、履約到工程驗收，專業上應得完全授權；會計、政風、審計單位必須尊重工程行政人員，避免直接涉入專業細節，如有弊端，則直接訴之司法，不宜託詞防弊，以各項規定限制公務人員作為。解釋、檢討法令更不能以形式法學派的思考方式來處理工程問題。

但最重要的，如有因專業判斷無法完美，或因時異事殊，致工程推動遭到困難，政府領袖應依數字、邏輯與事實，帶頭耐心向民眾解釋。不能因名嘴起鬨，要求交代，就帶頭查弊，尋找替罪羔羊。或許到有一天，政府領袖能不顧短期的選舉利益，敢面對真相，與社會大眾對公共事務的成見對抗，社會才會成熟，真正進步。

不合時宜的半生-2012年登在台大土木系電子報的文章 另類學習與職場生涯 高銘堂 前泛亞工程建設公司 總經理 臺大土木系B60級校友

與前榮工處處長曾元一學長（台大土木48，左）；榮民工程公司前董事長劉萬寧學長（台大土木54，右）合影

早期的學習

我初中念台中一中時，因自由的學風，讓我常去找一些和正課與升學無關的東西看，圖書館、書局、舊書攤乃至某些有心的老師處，常有意外的收穫。許多的「發現」回想起來雖是粗淺、片段的，但對比當時一元化思想環境的虛偽與粗糙，讓我對體制產生強烈的反感。在那種充滿窒息感的氣氛中，尋求些微改變都是不可能，結果你只會憎惡自己的懦弱、無能，甚至自暴自棄，懷疑個人存在的價值；因此我常自嘲自己或是普希金筆下「多餘的人」，對社會不能有什麼幫助。所以這是一段矛盾的日子–知識帶來喜悅，也帶來挫折與煩惱–但也因心中常存憤怒與鬱悶，我對理性、智性的追求總是保持阿Q般的執著，態度決定命運，影響我往後的學習與職業生涯。

到了高中，我學了圍棋，沉迷於變幻萬千的棋局中；開始是假日，晚上，後來也不太去上課了，整日流連棋社，在與來自社會各階層棋友的互動中也得到很大的樂趣。玩物喪志的結果使我更疏離正規教育，中一中換了個重視升學的校長後，種種的約束激發了我的叛逆，又以血氣方剛，在最後的一年我與老師、教官發生了不少的衝突，至今仍不堪回首。

2006獲頒本系傑出校友獎

台大的日子

經歷了一些波折，我還是進了台大；然對好好的坐在課堂聽課這件事不但做不到，而且每下愈況；本來對之還有點興趣的東西，一旦進了教科書，我就覺得厭煩。這種負面的情緒一直困擾著我，畢業時我借用哈姆雷特裡的「will have no more marriages」, 在紀念冊寫了「再也沒有畢業了」的留言，招認自己不適合正規教育；多年後服務的單位數度要保送我出國進修，我也忠於以上說的留言而婉拒了。但回想這只求60分的三、四年，我的學習態度還不算很頑劣。比如說，考試前一天，甚至近午夜時才拿到全新的原文教科書，我還是會從Preface看起，先去了解這門課講的是什麼？著者要我們注意些什麼？有什麼進階或相關的科目？不把這些弄清楚，我連公式都背不下去。這種堅持不先見「林」，就不去見「樹」的思考習慣，讓我對各專業科目留有大致的輪廓；所以後來我與許多國內、外工程專家、學者一同面對複雜的技術問題時，能很快的在理論與實務間找出平衡點，並作出最後的決定。

大學四年除了下圍棋、打橋牌打發時間外，我還勤於找禁書。中文的除了被警總禁絕外，勉強出版的也會有被塗黑的情形，只能用反面解讀或以偏概全的辦法來猜測真相。但英文的倒有不少漏網之魚，像大四時我在研究圖書館一個堆滿舊書報的房間，找到了20到50年代的TIME雜誌，於是帶了一本字典，將近一個禮拜把幾大捆雜誌裡有關中國、蘇聯、台灣、共產主義相關的文章囫圇吞棗，猶是意有未盡。比較可惜的是找到些硬裡子的書，那時多少可以看懂些，但疏懶再加上精力都在棋橋上，以致登堂而未入室；現成了花甲衰翁，想看也看不懂了！所以勸大家要「惜取少年時」，台大人的頭腦是有資格在學問知識上要多一點的。

土木系的師長並不苛求，讓我能順利畢業；到了職場才知道，頂著台大土木系的光環，少有人懷疑你專業上竟無根底，所以除了慚愧外，我對母系非常感恩。另一方面我們台大無形的自由學風與有形的圖書資產讓我累聚豐富的「常識」以及英文實力，一輩子受用不盡，念其他的大學不可能有此際遇的。

2009赴馬爾地夫出席亞太營造商聯合會理事會，與大會會長陳煌銘學長 （台大土木56，右）、秘書長郭倍宏學長（台大土木62，左）合影

海外工程

預官退伍後，我想到中東以時間換美金，就進了榮工處海外部等候派遣出國。但主管觀察了我一、兩天後就告訴我，我的英文閱讀能力比許多留美多年的同事還好，我自己也很訝異；因我從無出國深造的念頭，總以為那些托福考高分的同學們英文應比我強太多。多年後看了些語文專家寫的如何把外文念好的文章，才知我大學及當兵時為了解惑、求知，狂熱的看英文雜誌、圖書，只想理解文章內容，不背單字，沒有把英文搞好的壓力，反而是最有效的學習方式。因為這樣我就留在海外部將近十年，主要工作是閱讀標書及合約、寫施工計畫、研究工法、估算成本、準備標單、到國外勘察工地，與業主、代理或當地的合作廠商溝通等；不久後更參與較上層的業務談判工作，受命與先進國家工程公司、重工業、或大商社等洽談大工程的共同投標。那時台灣工程界涉外人才不多，而我入行未久，就面對幾千萬、幾億美金的數字，開始時覺得有點像是在扮先鋒廖化，有點壓力。但多年穿梭歷史時空所累積的膽識，很快的幫我融入歐、美、日等先進國家所建立的商業體系。克服短暫的羞澀，撐過許多場面後，也交了不少外國朋友，後來到了泛亞公司要引進先進施工方法或海外資源時，有好幾位都幫了我的忙。

有好幾年，我每個月都要出國，經驗累積後，對國際工程談判更有信心。但我對知識及許多的真相好奇心絲毫未減，除了上飛機就埋首於在國內仍受管制的報章雜誌；到了任何過境航站或城市，看到書店就進去翻找，有「好書」就帶回旅館，或在回程的飛機上看，有些看了一半，入境前只好丟了。所以思想方面，我可能比一般人早了十年解嚴，也因此感慨我們這個世代，許多習慣了戒嚴而不太質疑權威的好人才如果能早些與國際連結，台灣的社會一定比現在活潑、進步。所以廿餘年來，我在泛亞約談新人，總要問他們有沒有看課外書或雜誌，得到的回答往往是有，但幾乎都是理財、電腦軟體或勵志類等對事業或賺錢明顯可以加分的東西。多年來只有一位我們台大土木系的同學告訴我，他看了許多文、史、哲方面的書；經長期的觀察，他在公司的表現真的比別人好，尤其在參悟人性深邃處，更是可圈可點。看課外書與職場表現有什麼因果關係，我不敢說；但應該多看書，而且看的書不必太功利導向吧？

參加本系東南亞工程教育訪問團，與師長、系友，2004在吉隆坡合影（右二）

國內工程

1980年代後期，榮工在海外方面減量經營，重心轉到規畫六年國建的國內市場。我也順勢轉到了泛亞公司，開始接觸國內工程。泛亞是榮工、退輔會、中鼎公司以及幾家水泥公司的合資企業，但資本只有一億元左右，要承攬國際級的大工程條件實在有點不足。但那時國內由台北捷運起，開始引進如英文合約，施工網圖、施工圖及計畫送審等外國工程管理制度，我和幾位國外部同事可是駕輕就熟。而且有些大工程招標時，業主要求外國廠商參與合作，我們也很容易的找到日本、歐洲的老朋友們幫忙，所以業務很快的獲得突破。廿餘年來，我們承攬的工程是國家重大建設，競爭對手是資本額比我們大好幾倍的上市、櫃工程公司。我們作法多少與別人不同，比如說，在同樣規模工程，用的工程師及參謀比同業多出50~100%；同業認為發包較有效率，我們卻自擁施工機具，雇用領班、技術工等參與施工；財務上不作任何業外投資，亦不向銀行融資貸款。經營的結果是資本額憑歷年盈餘由一億餘增加到十億餘，同時現金股利也發了二十幾億元，在營造業甚或公營公司中算是個異數。也因此確信在過度競爭的營造業，保守、傳統的經營方法還可存活、成長。公司現仍健全茁壯，在慶幸中，我選擇提前交棒，讓年輕人有機會能面對新的變局。

營建業是非常「在地化」與「個人化」的行業，一方面習慣事必躬親的老闆們常為無法掌控所有事態的發展懊惱；另一方面他們因勞資成見，卻不願授權駐地員工在第一時間去處理與各方人士的問題。在互不信任下，主從關係很容易成了草芥寇讎，工地管理那能不出大問題？公司的制度設計要學習國際知名公司，寫得盡善盡美很容易；但如何讓員工們像80年代前的日本會社員，隨時都可為公司拼命、犧牲，卻是個難題。再仔細一想，這個亂度很高的行業比的是哪個競爭者犯的錯誤較少，較不致命－比如說工地與第三者發生糾紛，員工馬上能為公司挺身而出，小問題不會擴大到不可收拾，才能談到賺賠。所以一開始我就重視公司文化與風氣更甚於典章制度，尤其不能讓員工把它當成天塌下來，總有別人頂著的國營企業。

我曾看過一些社會學與政治學的理論，因之不否認公司組織是一群人自私地追求個人最高滿足之所在；但為保障參與者的某些權利這共同體也需有合作、道德、和是非等觀念形成的潛規則，來壓抑內部競爭可能引發的敵對行為。而公司的領導者就是決定團體中「誰得何物又為何（who get what, and why）」的利益分配者，必須善用酬勞、地位、特權與榮譽等資源來消弭成員間矛盾並積聚戰鬥力。但在資源有限，不能平等又需考慮平等的情況下，我不得不訴諸某些形而上的激勵手段，如宣揚利他精神（altruism），或團體自我犧牲（partisan self sacrifice）的概念，總算也建立了一個至少成員都能遵守所謂實用道德（pragmatic morality）的小團體；也因有高度的凝聚力，這個公司採用的某些經營、管理辦法，如前面所說，可以跳脫行業的窠臼。但時日一久，公司文化有無異化的現象？團體內有沒有形成派系及特定階級的趨勢？卻成為我很大的負擔。也因此覺悟到我理想的工程烏托邦只能在很小的範圍實行。我個人也以「年六十餘，所更非一」，個性由頑強趨於溫和，思想亦由相信「善良意志」的理性主義轉變為尊崇個人價值的自由主義。

同學聚餐（台大土木60），前排右一，2012七月

對學弟、妹的期待

我對權力、榮譽、利益等支配個人行為與衝動的基本慾望，如何影響我與周遭的人們，會很積極的去探究，並作最快的自我調整；而大多數的知識分子卻把這樣的政治敏感等同於汲汲營營，這是不對的。因作為社會精英，要實踐自我與理想，就必需取得相稱的權力，包括可以支配他人的強制性權利，也就是權威（authority）；必要時也可以運用個人的資源和權力去塑造一種社會情境來影響別人的觀感，使他們的行為順從我們的意願，這就是影響力。許多認為自己有真才實學，不屑去爭取權威和影響力的好人，最後連保持獨善其身的餘裕都要失去；這樣子的自反而縮不是美德，人生不能避免權力競合和政治鬥爭，不可沽名學「名士」！

土木工程學的英文是Civil Engineering，顧名思義就是市民、公民之事，比起工學院其他學系而言，我們的系友，更有機會當部長或居高位，服務公眾。但現實與歷史顯示許多在學術上有名譽者，一旦掌權，常因理念過於清晰，而會爆出「正義的火氣」，一發不可收拾，很可能傷害到他們想幫忙的人。所以我借南宋呂祖謙（東萊博議的作者）所說的「善未易明，理未易察」，給各位未來主人翁參考；胡適當校長時，也以這八個字敦告北大學生：「世上事務，常有多面性，須瞭解問題，多方思考，不宜在資訊不足，瞭解不深下，妄作判斷」。我們服務於工商界的校友們如犯了專斷、武斷的錯誤，個人或家庭要付出極大的代價；但主導公共事務的政界人物如擇善固執，卻是社會大眾幫他們付出代價，這是很不公平的。所以身為秀異份子的我們，如真有鴻鵠之志，是不是要效法東萊先生任官做事，時時「反求諸己」、「反觀內省」，絕不用「時異事殊」作失敗時的藉口？

我從年輕起，雖有心求真、求善，然限於資質、個性，成就不大；但看盡社會百態後，常感慨如果每個人在出社會後都要受夠折磨才能知天命，那麼曾歷滄桑的前人還是應把所體驗過的無情世道，無常世事勇敢講出來，讓後輩知道「成長」應付的代價。而另一方面，我也知道許多台大人有瀟灑過日子的條件，不認為自己要知道那麼多，但君子不一定可以長久遠庖廚的，相對於大多數的系友，我這些很另類的職場生涯記事與愚人之得，還是可以讓大家當參考吧？

從英國第二大承包商Carillion倒閉，看台灣工程產業的命運

(本文發表於2018年2月12日的關鍵新聞網，the Newslen)

大到不能垮的公司垮了，怎麼辦？

2018年1月15日英國第二大承包商Carillion垮了！留下15億英鎊的債、43,000個失業的員工、以及停擺的數以十億英鎊計的大小工程與PFI案件。許多醫院、學校、健保、監獄、體育場館，甚至軍事基地因它倒閉，不能再盡營運、維修服務等合約義務，起了大混亂。在有些地方，當局只好動用警消甚或軍事人員進入學校、醫院供應學童午餐，支援各項工作等，狼狽的維持各單位的開放。

Carillion倒閉後，大家發現善後很麻煩、很複雜。舉例來說， Carillion有13,000家的次承攬人、供應商，總共有約二十億英鎊的未付款、保留款、保證金等因為它的資產凍結，拿不回來，造成這些中小企業的周轉危機。如果沒有好好處理，發生連鎖反應，後果會很嚴重，恐怕會對英國的營建產業造成二度傷害。

發源於英國的非傳統政府採購方式，被詰疑了？

外包(out-source)是否是政府採購的最佳方式？英國政府在這個事件後馬上開啟調查(enquiry)，承諾要檢討政府採購方式。在1月18日，Carillion事件發生後的第三天，英國的審計廳(NAO)馬上公告了一些實證，說明基礎建設或公共服務以PFI方式執行到頭來反而較傳統發包方式昂貴，沒有為大眾帶來預期的利益。

公共工程與服務採購以PFI等方式進行係發源於英國，剛開始實施時，大家都認為這些非傳統發包辦法可解決政府部門缺乏資金，預算項目相互排擠等問題；又民間公司在效率方面，會比政府單位好太多的觀念，長久以來，深植人心。因此BOT、PFI等採購方式被認為是解決公共建設不足，政府採購弊病叢生的萬靈仙藥。所以除了英國，有許多國家，也起而效法，據稱都有很好的績效。

BOT、PFI執行模式的成敗仍賴穩定的經營環境？

在台灣雖然執行BOT、PFI的過程，不是很順利，但支持者把幾個指標性的工程發生的問題視為政治干預，朝野惡鬥的結果，仍對它充滿期待，尤其在經濟停滯，公共投資減少的時候，大家都盼望帶入民間甚或外國的資金，投資公共工程，帶動經濟成長。政府相關部門也想盡辦法，想以BOT應用範圍的擴大、法令與執行更開放來促進BOT、PFI的實施，而在說理遊說大眾接受這些辦法的過程，英國等先進國家在這方面過去的成功，更常被拿來做為教材。

其實BOT、PFI方式能否順利運行，有大部分仰賴於穩定的主、客觀環境，2008年的金融危機改變了資本市場的結構，直接影響到廠商借款的審理與成本，也讓包括政府單位在內的業主在案件的財務規劃上更加謹慎，是客觀環境的變動；而政府、民間在預算趨於保守的情況下，對工程建設的需求有較多的考慮，在僧多粥少的情況下，像Carillion這樣的廠商，要維持它的經營規模，就要以較低的價錢、較苛的條件去取得工程。大家以為英國的決標方式是合理標，應會排除惡性競爭的情形，但誠如一位英國標場老將所說：「儘管業主、廠商彼此都同意品質、經驗會是決標給某廠商的條件，但實務上價錢才是廠商能否得標的關鍵。」

所以人性中貪婪與投機的成分還是BOT、PFI採購方式的致命傷。廠商被迫以較差的條件承接工程或計畫，將本求利，提供的總是較差品質的物件或服務。自2009年以來，在英國的一些調查報告，包括審計廳的報告，都有對廠商在醫院營運、供應學童午餐、監獄管理等提供不符合契約要求，遠低所值的批評。工程方面，逾期完工，品質低落甚至瑕疵遲遲未能改善的情形也常發生在當初非依傳統招標方式決標的案件上。

對Carillion解剖驗屍發現的問題

對Carillion解剖驗屍，發現它有450件公共工程，占1/3的收入；因這部分如上所說，大多是搶標而來，都是低利潤，需借錢周轉，要付利息，再加上每年要發給股東的股息股利，Carillion必須搶下更多工程，以案養案。這種惡性循環自2008金融危機以後開始，但Carillion卻和台灣的廠商一樣，寄望它承接的案件會有追加、變更，可以有額外的收入彌補低價搶標的損失，但通常都是事與願違。在這種不利的情況下，Carillion的高層，想盡辦法要救公司，包括在3年前針對英國最大的工程公司Balfour Beaty，提出一個大膽的購併計畫，當然是沒有成功。

成為壓垮Carillion最後幾根稻草的大工程有：利物浦與伯明翰兩個醫院工程，金額6億8千5百萬英鎊、蘇格蘭亞伯登金額5億5千萬英鎊的道路工程，都遇到問題，拖延進行，其中利物浦醫院工地發現石棉，需要處理，但因Crillion在搶標過程中吞下不利於包商的條件，額外支出它要吸收。另外它去高風險地區承包工程，如卡達世界盃足球賽場館，也發生了約2億英鎊未付款的爭議。整體而言，Carillion去年七月承認有8億4千5百萬英鎊的虧損，但那時又搶標，拿到14億英鎊的HS2 鐵路工程，就憑這個，希望銀行給他額外貸款，但2017年11月它和銀行團談判還是失敗。

工程執行中發生投標階段未預期的額外費用，是包商的夢魘，但激烈的競爭常讓廠商看不到風險；而一旦風險發生，經營者在危機發生初始階段，往往卻不願意接受事實，以相對較少的費用投入，認賠了事。等到事態擴大，賠的錢多出好幾倍，經營階層因為政治考量，不敢承認，一直遮掩，就像台灣前幾年有個上市營造公司幾年內營業額從沒幾億躍升到100多億，EPS連續好幾年都是2元多，但到最後一年， EPS居然是負的十幾塊，這表示營建業的作帳空間很大，要倒閉不容易。

在Carillion的情形， 自2012年到2016年的稅後純益率平均是3.8%，在2012年甚至高達4.5%，較其他同業的1.7到3.6%還要好，但銀行一旦警覺了這數字有問題，就收傘。英國政府本來以它承包幾個重要軍事基地維修，以及它在英國本土有19000個員工會失業的理由，想介入紓困，但最後還是讓它倒閉，這一點是英國人較我們理性的地方。在台灣，有的廠商拿不出保證，或短缺周轉金，政府會要求銀行團特別考慮，像公共工程合約，政府是可靠的業主，付款不會有問題，所以可視同是可靠的保證，這種理由都講出來了，而銀行擔心不再續借，前帳就要出問題，也樂得配合。大家不會去考慮搶標來的合約是毒藥，怎麼可以核貸？所以台灣廠商有問題，反而可以拖得很久。

公共工程業主需要跨過的三個階段

再回到BOT、PFI是否值得推廣的問題。根據傳統採購模式，公共工程業主需要跨過三個階段才能達成一個很好的採購結果：明白的列出採購項目與需要；談妥合約並據以進行財務安排；用心促成採購標的物件或服務的順利交付，每一個階段有各自的合約。但如採用BOT、PFI的採購模式，業主與廠商只有一個合約，條文需前後連貫，涵蓋這三階段的細節，不能有衝突，導致窒礙難行，如此雙方需以較為對等的地位與開放的態度來討論，在台灣或有相當的難度，尤其針對第一階段，要業主不受政治以及地方的影響，接受廠商的建議，是有難度的。

反過來看英國的審計部門對政府的採購政策與執行的稽核建議：要求權責單位能夠扮演有智慧的買主、重視數據，尤其是時間與金錢、在資訊完全下做選擇、以有限的金錢做物超所值的採購決定、且要有技術、能力與經驗去評估工程全壽期總收益能否達到預期值。在此之外，他們還要求權責單位人員時刻要想辦法對採購方法、合約範圍以及視之為必然的商業上假設提出挑戰，讓政府有機會與民間達成最有利的交易，這是和台灣主計、審計或民意機關要求採購單位絕對要照章辦事，不得有自己的主張是截然不同的。

天下營建業一般糟？

或許有人說，天下烏鴉一般黑，由Carillion的倒閉，我們也可看出英國的營建產業也不見得比台灣好到那裡，沒錯，根據英國的專業工程新聞Construction News，英國的前十大建商去年的利潤總和竟是負的5千3百萬英鎊，或者是說-0.5%的平均營利率，它最大工程公司Balfour Beatty因承接了大量低毛利工程，在過去的兩年發佈了七次盈利預警。但大家要想，我們的產業有他們的一切缺點：萎縮的利潤空間、惡化的產業基本技術、廠商無意願接受或投資在新科技、越來越多的品質問題、注重承接量更甚於利潤、不以效率與創新消除在供應鏈的浪費、產業大戶崩潰的威脅時時存在。但在變革興利上卻缺乏他們的務實與彈性吧？

對專家不信任，就不會有專家

其實英國人遇到這種困難，他們的政府單位，包括監審會計，以及業界、學界會冷靜地坐下來談，尋求共識，擬定具體的作法，不太會有某些單位，執著法令、教條甚或公共利益阻礙進步，政治上的對抗在這種事務性質較重的事件也會適可而止，這或許是他們的軟實力。

但在台灣，任何技術性或事務性的討論常會捲入朝野政爭，使得分散的意見無法收斂，除此之外，最危險的是社會大眾的缺乏耐心，對專家的不信任，對錯綜複雜、需要長久時間才能見效的提議，民眾、政客完全沒興趣。世上必有仙丹靈藥，劑到病除的觀念轉化成選舉的壓力常讓官員急就章式的提案，一直到窒礙難行，百弊叢生又驀然回首，損失已是一個產業，一個世代的機會，所以我對非傳統採購招標方式是否可以救已經殭屍化的台灣營建產業不抱樂觀！

希望未來幾年，有奇蹟出現！