從英國成立公共工程專管單位看台灣公共工程委員會的「被消失」

(本文發表於2018年6月22日的風傳媒、台大土木系杜風系刊6月份)

複雜、多樣的21世紀基礎工程建設。

英國本來沒有獨立的公共工程督導、管理機構，工程的計畫、執行與完成都是由各業主單位負責；但隨著人民對公共服務標準期待升高，功能與使用上變得相對複雜，在許多情形下必須與電子與數位科技密切結合，不能只是注重建物的安全與耐久就夠了。這些變化讓相對其他產業保守、不變的工程界受到衝擊，除了工程的複雜化與多樣化需要更多的專業參與，工作的界面協調與工地的管理，也需要更多、更不一樣的技術與知識。

西歐的社會情境從上世紀80、90年代到現在也有大變化，從前彼此高度信任，口說即可為憑，但到現在，為同一工程工作的各單位與個人的夥伴關係，卻要讓位給採購合約所詳細規範的聯絡、協調以及存證方式。非傳統採購、執行與經營模式，如BOT、PFI等，更增加了工程或服務計畫順利完成的困難度。所以在英國，這幾年有許多案件以增加原始經費30%以上，或遲延完工也是在30%以上作收，尤其是業主一開始沒訂妥需求目標，一變再變的工程或計畫，更成為律師、法務人士的最愛。

英國終於設立公共工程專管單位。

有鑑於公共工程或計畫執行效益不彰，成為媒體與社會大眾批評的對象，英國政府在2010年6月，在財政部(財政大臣位階相當於副首相)下成立了一個Infrastructure UK的專管單位，下設諮詢委員會提供政府基礎工程建設政策建言，以及重大工程經營方面的專業知識。在實務上，這個單位並負責引導政府部門以PFI方式推動基礎工程，也準備了400億英鎊的基金，協助民間廠商與金融機構談判，投資基礎工程所需的融資保證。

在2010年英國大選時，保守黨競選政見主軸就強調要以基礎工程建設促成21世紀英國經濟轉型、成長，五月贏得大選後，新首相卡麥隆和財政大臣奧斯本果然致力於此項政見的兌現，除增加基礎工程建設預算經費，並於2011年在內閣首相與財相下成立了Major Projects Authority(MPA，重大工程辦公室)，將總值約5000億英鎊，約200個政府公共工程列入管考。這個辦公室的任務包括：

＊ 擬定重大工程管考名單。

＊ 要求各重大工程業主單位提出完工保證計畫，由其審查、核准。

＊ 對出現問題的工程，對其完工保證計畫重新審核，找出問題點。

＊ 直接介入，對可能無法按照計畫完工的工程提供商業與行政上的支援。

＊ 與相關部會合作，建立各類工程與計劃，管理方面的技能與專業知識

＊ 公告各重大工程的年度報告

＊ 對相關部門發出解決問題，應採取什麼行動的指令

英國首相：基礎工程建設是英國經濟發展的希望

基礎工程建設的執行，可在短期內提供大量的就業機會，改善工商經營環境，吸引更進一步的投資。英國首相卡麥隆和財政大臣奧斯本念茲在茲，遇有機會就宣傳公共工程的重要，並請選民與媒體向反對黨施加壓力，要他們不要反對建設預算。而為了要將餅做大，他們也開放外國資本投資英國公共工程。首相對基礎工程建設十分熱中，以致有媒體謿諷只要談到經濟發展，卡麥隆的第一句話一定是基礎工程建設。

到了2016年一月，英國政府又把IUK與MPA，合併成為Infrastructure and Projects Authority(IPA，基礎工程與計畫辦公室)，希望藉著事權統一，集中專業人才、知識、技術與財務力量，以保證工程或計劃能順利完成。新的組織也被要求擬定完整、可行的策略，在「物超所值」的概念下，推動基礎建設，提供符合21世紀人民所要求的現代化與數位化公共服務。

英國IPA的多項任務，兩個方向。

就在IPA成立時，英國的審計廳(NAO)發表了報告，指出現有列管的工程有1/3是處於無法準時完工的狀態下，請社會大眾以及IPA注意。未合併時的MPA在2015年報也承認了這個事實。於是IPA深入研究這個問題，並提出對策：(1), 在工程或計劃概念形成與發展早期，IPA即應介入，以各種手段協助業主單位設定較符實際的需求目標，包括工程起始路徑圖的起草(Project Initiation Routemap)、善意批評性的審查(Critical Friend Review)、計畫該否核准的審查(Project Validation Review)、應付個案挑戰，如治理問題或風險管理的研討會(Bespoke workshops to address key challenges, such as governance or risk management)，與聽專家意見的定制研討會(Specialist advice)。(2), 鑒於重大工程要順利完成必須靠優秀的工程領導人與專業幹部，IPA認真分析後，現有的人力資源，人數、素質與經驗都是不夠的，所以開設重大工程領導學院來訓練工程領導人，訂立各種專業資格、標準讓年輕工程師知道其專業生涯何去何從，如何提升自己，以吸引優秀人才投入工程界。

英國在幾年內，專管單位由無到有，它的功能與權力已超過了我們的公共工程委員會，至少我們看到的是除了審核計畫、管考、技術支援，他們還有權力與責任，直接介入問題工程，甚至對其他部會發出應採取行動的指令(Mandate)。這是一種劃時代的改變，因為在此之前，歐洲各國政府總相信他們的工程產業技術是一流的、市場競爭是公平合理的、履約過程專業得到尊重的程度甚於商業考量，不認為有必要廣泛、而且是深入的去「干預」各工程主管機關的運作。

德國人也受夠錢坑、爛尾工程，要改革！

再看看德國的情形，2013年4月，聯邦政府在內閣之下成立「重大工程建設改革委員會」(Construction of Major Projects Reform Commission)，由36位來自產、學、官與團體的高階人士組成。針對政府投資金額在一億歐元以上，或規模雖小，但工期較長、內容複雜、影響政治與社會層面較大的公共工程，提出正確的成本預測，公開經費支出情形，以及限期完工的改進方案，它的任務和我們公共工程委員會幾乎一樣。

改革委員會最近提出執行總結報告，有很多觀點和英國IPA不謀而合，指出了工程的規劃設計開始前，業主單位應與將來實際使用者合作，從使用細節來分析實際工程或計畫需求，過程中應有專家參與，提供獨立審查意見確認需求，否則不應該撥款，換句話說，是早期介入的概念。對工程執行缺失，委員會也教示各業主單位：風險必須合理考量，反映在預算中、契約各方必須建立夥伴關係、採購發包要以物超所值的概念取代只考慮低價、各項決策必須透明等。委員會也強調業主不能凡事委外，單位內應有具經驗、技術與能力的優秀領導人才，所以公部門應創建一個卓越中心，培訓工程領導人，並依各部會重大工程需要，推薦或支援，也就是英國IPA開設重大工程領導學院的概念。

我們的公共工程委員會權限和管考範圍其實只是半套？

由上面的敘述，我們可以看出來，我們的工程委員會被賦予的任務，與英國IPA、德國改革委員會現在做的相較，其實只是半套；比如說，在最前端的計畫孕育與核定，在台灣是國發會的權力，但英、德兩國總結許多錢坑、爛尾樓的教訓，認為這個階段常有估價出於政治考慮，忽略已知的風險，工程預算故意訂在實際可能發生的成本以下；此外，在開始計劃時，對業主的需求與工程的特質，沒有正確的認識，導致規劃與施工時要做昂貴的變更等問題。所以他們要提早介入，引入獨立、友善的批評意見。講白一些，就是針對其他部會或政治人物可能會有的好大喜功，做適當的check and balance；反顧我們的國發會或工程會，應該只能順著高層的意志，補做一些報告或分析吧？。

再其次，因為IPA與改革委員會須負責工程從需求提出，規劃、設計、發包、施工、監造、維修、到營運等全生命周期作業的管控，而且在每一個階段都可能真正出手，支援甚至挽救有問題的工程，所以他們非常重視興建團隊，領導人與專業幹部的素質與能力，認為是成敗關鍵，因此 IPA就去開設重大工程領導學院，已經有近200個畢業生，改革委員會則要創建一個卓越中心。相對而言，台灣工程機關的主辦人員需具公務員資格，約聘制度亦有甚多限制，人才與民間無法交流，所以當公共工程委員會自認為它的業務範疇，漸由督導考核擴大並強化為輔導與服務，我們不知會有什麼機制讓它能找到適格、適才的人選來做確實到位的輔導與服務？

政府應該擴大公共工程委員會的權力，不是切割、調整！

英國在保守黨上台的那一年，國家預算是減少，緊縮的，但首相卡麥隆考慮到基礎工程建設的重要，反而增加了資本財投資的預算，所以他劍及履及的設立了IPA作為公共工程的中央專管單位，要求用在這方面的每一先令都能發揮物超所值的效果。台灣這兩年在預算的編製方面也有相同的概念，大家所熟悉的「前瞻」計畫，再加上以PFI方式投資的風力發電等工程，希望藉著這兆元以上的公共投資帶動經濟發展，如果一切順利，對國土環境以及人民福祉的貢獻也將達到高點。在這種情形下，政府不應該讓公共工程委員會消失；反而要擴大它的權力，賦予他更多的政策任務，尤其是在下列幾個方面：

一、在工程或計劃概念形成與發展早期，即行介入，協助業主與未來使用單位確立需求目標；由工程會而不是由審定後就不管後段作業的國發會，來負責計畫該否核准的審查。

二、在工程進行的任何階段，由工程會，而不是審計部，來對相關部會發出如何解決問題，與應採取什麼行動的指令。

三、就工程專業幹部，尤其是專案領導人的訓練、調派，與考評，並提出以市場行情為標準，專案聘僱為基礎，的徵才計畫。

四、在工程會轄下，應該設立智庫或訓練機構，厚植相關專業技術、知識與能力，以落實輔導與服務的政策任務。

五、納入BOT與PFI工程與計畫為管考、輔導與服務的範圍。

 

公共工程委員會管好了鄉村鄰里工程，可以功成身退了？

相對於英、德兩國的急於勒緊韁繩，不讓公共工程成本、工期如失控野馬，奔馳荒野；台灣設立二十餘年的公共工程委員會相關業務卻因「組織改造」，要進行切割、調整，從此消失。做這決定的應該是基於把原來工程會的二、三級單位分散到不一樣的部會，歸在不同的指揮系統，不會有什麼影響的假設。如果大家認為現代的工程管理仍可用前一世紀單純的鄉村鄰里工程管理方式，齊備了法規，大家照章行事，留幾個人追蹤統計數據，作文章解釋現象，一切就會船過水無痕，那就大錯特錯了。工程會作為中央工程統籌機關，穩定了採購秩序，雖然因權力有限，只能消極防弊，但這個現狀還是因為有專業的首長，才能維持。要順利完成21世紀複雜、多樣的基礎工程建設，並提供社會大眾期待的公共服務，靜態的管理手段已經不管用，工程會不但要留存，還要活化；唯一的作法就是給他更多，更大的權力，而不是反其道而行，讓它消失。

英、德等國在我們建立公共工程委員會20餘年後才懂得設立專管、統籌機關，顯示他們比我們「落後」？但他們不作則已，一成立專管單位就賦予他們全權，讓各單位在專業上要聽他們，真正的做到統一事權。現在「先進」的我們認為天下大治，不必再有工程會，如果這是對的，大概不久後他們也會跟著我們一樣裁撤他們的專管單位，讓各工程單位自行其是，工程產業自生自滅吧？