政府採購不限於工程，機關招、決標，沒有容錯空間
高銘堂
1. 前榮工處海外部組長 2. 前泛亞工程總經理 3. 前萬鼎工程服務股份有限公司董事長 4. 前財團法人中興顧問社執行長 5. 前台科大「高等土木施工學」兼任教授 6. 前公共工程委員會申訴審議委員會兼任委員
本文亦發表於土水學會土木水利季刊 第五十二卷 第四期(2025年 8月)，「鹽下微言」
https://drive.google.com/file/d/1TZVcb4YsAX4_bo_TTSxC0IAfYrG2OvoQ/view?usp=sharing
利潤豐厚的工程合約，常是政客的最愛
工程合約因為金額龐大，項目繁多，下包具多樣性，金流不易詳查，操弄工程發包，藉以取得權力和金錢，變成政客的最愛。在很多國家，營建工程廠商與執政者的關係相當曖昧，選舉時提供經費讓政客贏得政權，平時則奉獻執政者開銷，方便他們確保權力，回報就是利潤豐厚的工程合約，與可以亂搞、不受追究的絕對安全感(impunity)。
舉例來說，像巴西的營建財團"Odebrech"行賄拉丁美洲各國，甚至非洲的莫三比克與安哥拉政府，取得百億美金金額工程合約，到最後各國高層都要看他們臉色，依他們的推薦，任命建設、司法、情治等相關官員，錢、權勾結，反過頭來再撐起對財團與政客的保護傘。
但百密一疏，2014年以小小的加油站的洗錢失誤，竟讓弊案暴光，扯出南美許多總統、總理、部長、議員、市長、銀行家涉及賄賂、包庇或圖利，結果是這些「上流人物」被求刑總共超過兩千年。也發生了許多命案，包括哥倫比亞該集團合作夥伴高管的氰酸鉀命案、秘魯前總統賈西亞的自殺，以及幾個南美國家前總統、總理的被關。到三年前，這個世紀弊案，才以曾被判12年，並入獄服刑的巴西總統魯拉，藉民粹獲釋，重返政壇，暫告一段落。
有利標、BOT或PFI，在台灣開始發展不久
台灣政商勾結的程度，應該還沒那麼嚴重，因為（1）政黨對抗，媒體獵巫，民意代表與社會大眾會特別去注意各級政府工程發包是否有問題。（2）長久以來，實行最低標決標制度，不論因果、對錯，競爭激烈，政客、官僚與商人，較難有操弄的空間。（3）在儒家文化裡，商人是士農工商，四民之末，營造廠或許會因有利標、BOT(興建、營運、轉移)或PFI(私人財務倡議)而壯大，但還不敢做出頭鳥，話語政府。
但現階段有利標決標案件以金額計，在中央機關與國營事業方面，已接近案件總金額的90%，六都及各縣市也因財政收支劃分法修改，主辦工程的級數、金額，越來越高，有利標實施比例也會攀升，再加上「山也BOT，海也BOT」，社會大眾對政府、營建產業的信任應該是到達了臨界點了。
「最低標」與「有利標」的反覆循環
在公共工程以最低標決標的情況下，廠商為取得標案，會拼命去壓制工料價格，刻意忽視施工條件，為利潤與生存會放棄專業，導致更多對專業無知的投機者加入這個行業，破壞力更大，造成惡性循環。
在預算、底價都是根據前次招標結果編列的情況下，業主、審計、主計乃至社會大眾常說，砍頭的生意有人做，賠錢的生意無人做，標價就是市場行情，廠商自己填的標價，怎麼可以抱怨工程價格太低？
很多老闆從投標開始就行險圖倖，有了蹊蹺，面對罰款、虧損，或公司倒閉等災厄，固是咎由自取，不值同情；但社會大眾，沒作錯事，卻要忍受工程延滯，品質低劣，與安全堪慮等的痛苦，實在是不公平。
台灣公共工程曾試行「最有利標決標」方式，但執行結果讓政府與社會大眾有疑慮，試行幾年到了2006年3月，行政院鑒於「採最有利標也已面臨不小的問題，且著有案例」，希望以後公共工程「最低標為原則、最有利標為例外」。
持續採行最低標決標制度的結果，是台北營建工程造價的水平，根據國際知名顧問公司的調查與胡志明、雅加達或印度的班加羅爾等差不多，遠落後於香港、首爾，上海等東亞城市，遑論西方先進國家。在6、7年前還是這樣。
「有利標」現在台灣盛行，會是「造王」的利器？
看到這個窘境，2009年五月工程會又發函，同意「機關辦理採購之決標原則」，回到「政府採購法第52條及第六條規定為適當之採購決定」，即不反對最有利標決標模式。然從2017到2021，以最有利標決標的案件數不超過30%，金額比例也大致在這個範圍。
這幾年勞力短缺、物料上漲，許多工程流標，於是政府把預算調高、放寬外籍勞工進口，將許多標案決標方式從最低標改為有利標，讓投標者不再在標價上做競爭，以良善的執行計畫、承諾，和工程實績，作為得標根據。
雖然法規給了工程機關及為其服務的PCM，很多招、決標方式的選擇，但當順利招標成為施政目標時，根據統計，2021-2023這三年，中央政府與國營事業的工程招標，以最有利標決標的案件已到達45 %以上，到了2024年，這個比例已經到了70%，以金額計算，如上所說，就是近90% 了。
前面所說台灣政商勾結的嚴重程度，應該還不到廠商可以呵水成凍的地步，但有利標在短期間內的推行，風行草偃，營建產業明顯翻身，倒是會讓社會大眾以為有利標真是「造王」的利器
預算編列與營造工程物價的差異
比較2025年與2020年營建業排名前30名的公司報告，許多公共工程承包商的營收、利潤、員工人數，在這段時間有耀眼的成長，而且這還沒反映出因預算提高，新承攬的高價金工程，還沒消化的事實。為什麼承包商在短短的幾年可以擺脫虧損，歡慶榮景，關鍵或在以有利標決標，預算幾乎就是決標價，但也因此這幾年預算調整，相對於物價上漲的幅度，這差異有多大，該不該存在？
以主計處每年頒布的「各機關一般房屋建築費編列標準表」，6～12層的住宅宿舍每平方公尺的預算標準為例，110年為26,474元，114年則為51,900元，增加幅度將近兩倍。而這段時間的營造工程物價指數，則由100上升到111.81。如果用「最低標決標」的思維來看，好像有漲五毛，給一塊的味道，很不好解釋。
工程預算等於是對招標時標價上限的預測，必須反映出營建廠商承攬工程的意願與市場供需狀況。如果流標，編列預算的邏輯再怎麼正確，也沒有意義。廠商現已不再為取得標案，壓制工料價金，而且把從前為搶標，不敢列入或儘量壓低的管理費、風險準備金，與利潤等加了進來，從專業角度來看，這是對的。，並沒有證據顯示金錢在在不該碰它的人轉來轉去，也就是說預算標準與物價成本的差異不算是荒謬的。
政府標案的開放本質與有利標的原罪
但政府的標案，不管是工程、產品或服務採購，應給所有的人平等機會；所以資訊必須開放，程序必須明示且恪遵、競爭力包括「資格」、「技術」、「價格」，必須符合政府的最大利益。最低標的招、決標辦法可以很清楚，大家都看得懂；而有利標卻可能包括很多複雜的步驟與主觀的判斷，實質內容與表象可能不同，又不能直率的解釋，預算、成本與標價，有他們刻板的一面，也有無法定型的部分，這是原罪。
有利標會不會遭大眾指指點點，是業主能不能客觀、公平的去評斷每一個案廠商在投標時提出的資料？這很不容易，而且業主在不同的時機，對類似的工程，就會有不一樣的需求或偏好。備標者出大錢，花長時間，揣摩業主與競爭者想法，準備服務建議書，結果出乎意料，失望與憤怒之餘，一定認為有些機關首長或評審委員們，不會很客觀。
有利標的實施也有些時間了，自工程規劃開始，設計、估價、成立預算、招標資格、審標等，有些投機分子或掮客或可找出竅門，他們如在少數案子僥倖得逞，就會渲染，拉攏更多的廠商與他們合作，繼續騷擾圈內人。三人成虎，工程單位常以「清者自清」，「謠言止於智者」被動防衛，是不夠的，倒不如針對各項工程的特性，採用適當的招、決標方式來保護政府的財政利益，與公部門的名譽。
面對公共工程可能的財務緊縮，招、決標方式必定要修正
目前的局勢，政府需要面對國內外許多挑戰，經濟繁榮與成長有變數，財政收入很難持續成長，各項開支又要增加，投入公共工程的經費，一定會減少，所以工程主管機關與營建業必須合作，撙節開支，確保國家建設能夠持續進行。雖然有利標的實行不代表承攬者可以獲得暴利，但依此方式決標的案件數，與工程金額已經有點高，應該下調，這兩年地位與業務狀況，已較前改進許多的工程公司大概不會反對吧？
所以我們建議：
1. 提高最低標決標的比例：特別是比較傳統、規格明白，方法或程序不會造成品質差異的工程，如辦公廳舍興建或整修、道路、軍警制服、管線等，可以採最低標決標，壓低工程造價，節省政府支出。招標機關也不必參與裁量，對維護政府的形象有很大的幫助。
2. 工程機關最怕的是廠商標價過低，執行時品質、進度脫離掌控。如果機關在招、投標時能夠了解廠商提出的計劃，再決標，情況會較好一些。有利標的決標價，會比最低標的價錢高，但從最低標到有利標，其間還是有其他的招、決標方式，讓機關有機會可以不必負擔這個差價，比如說機關可以設定評分最低標準，淘汰不合格的廠商，或者決標給「標價除以評分」商數最高的廠商。如此，可以兼顧廠商的服務品質，也能維持投標者的競爭態勢。
當然，有些機關曾經試行這類辦法，但遭到要被淘汰，或低分者的抗議，所以認為一樣要面對壓力，乾脆就採用有利標，但這樣競爭差價就不見了。
3. 對工程的需求，不能長考不決，或首長官大學問大，動輒變更，編預算時留下模糊空間，讓得標廠商有隙可乘。估價要確實掌握。常看到有些機關，怕工程標不出去，或因別的原因，無論是工或料，都是用過去幾年最高的價格來做預算。在最有利標的狀況下，有意或無意地用固定價格，或把價金評比的權重拉得很低，讓廠商利益最大化。他們的邏輯，認為評比主要是在價格以外的項目，如承諾到這個工程的施工資源：團隊、機具、工種及人數，或如廠商的組織、財務能力、安衛、完工紀錄、工程經驗等，幾乎是免除了投標廠商的競爭。
香港的評比，價格要佔到50%，這一點可以供作我們的工程機關參考。
4. 近年台灣的投標，常有獨家，或只有一、兩家投標，明顯有競爭不足的情形，原因之一，就是想投標的公司或團隊者不符積極或消極資格。有利標方式決標時，廠商的服務建議書要寫出業主想知道的消息，所以積極資格，不必訂得太刻板、嚴格。消極資格的限制，有些和營造法規有關，或許應該修法；但如果招標機關，允許共同投標，以廠商的條件加總，如資本額和實績，納入資格，增加選擇，對業主有利。
5. 業主要特別注意，有利標場上許多常勝軍，得了標後就是轉包，服務建議書承諾的許多施工資源，其實還是要甩給真正做工的下包，而只有他們一直有資格。這樣的有利標，不會讓輸掉的對手，或是社會大眾服氣。
6.依「最有利標評選辦法」，機關首長要決定「評選委員會」委員名單，無論是「總評分法」、「評分單價」、「序位法」，優勝廠商就由委員決定，所以機關首長在決定委員名單時，若有私心，就可能操縱分數、決定廠商優先序位，就產生了弊案。在十餘年前，檢調有所謂「蠹蟲專案」，著名學者教授，亦難保證完全公正，何況是指定的內部委員？
其次，有利標評選，雖然有詳細的法條規定，但「評選委員會」與「工作小組」(機關、PCM、顧問公司)的定位、分工與權責，實務上不是很清楚。評選委員會在評選項目、子項，及其配分、權重，如何訂定，當然有決定權，但當其載明於招標文件，投標者填具資料，經工作小組評分後，除非發現錯誤，評選委員會不能變更。但目前有些有利標，評分權責完全掌控在「評選委員會」各委員身上，尤其是依序位法評定優勝廠商者，工作小組樂得無事。也因此，「已有內定」之傳聞，聲囂塵上。此對「評選委員會」與「工作小組」成員都不好，應各有權能，共同負擔責任。
7. 實務上來說，社會大眾會認為政黨公職、民意代表，或民選官吏，對有利標優勝廠商有決定權。台灣的政黨並不只是柔性的選舉組織，只要執政，無論是在中央，六都、縣市或鄉鎮市，都應約束黨員，不得逾越分寸，影響各機關採購與發包！
政府採購不限於工程，機關招、決標，沒有容錯空間。
公共工程只是廣義政府採購之一環，財務、設備、系統、器材、甚至國防採購，都有有利標與最低標之「爭」，有些還牽涉研究發展，與國家機密，這些都需要更多的專家來定義與解決。台灣國小民不富，機關在處理政府採購與發包，沒有容錯空間。
