2022年8月28日 星期日

 海外工程與國內工程的距離

本文亦登載在營建知訊480期(112年一月號)


高銘堂  中興工程顧問社執行長/臺科大營建系兼任教授


國際工程產業趨勢 不容忽視

國際包商承攬海外工程,依本身條件與能力,在生態位階上約可分三個層次:一、以人員與施工機械在國家之間的實質移動,通常在劇烈競爭下,爭取市場;二、對另一國家的政府機關或公司團體,提供技術與知識,換取報酬;三、藉資本與事業經營,自創工程機會與附加價值。

在每一個經營層次中,為保障交易順利,法律專家與工程師都會盡其所能,以工作的內容與特性,選擇對他們來說,最有效、最公平的契約。以FIDIC契約範本為例,幾十年來,由單純的土木施工或機電建造契約,進化到設計與施工、整廠統包,或是設計、施工再加上操作,乃至應貸款銀行要求,包括投資條款的契約,說明了多年來世界各國工程因其需求內容、工作環境,與商業考量變得複雜化,所有的參與者,從公司到個人關注的層面,要比以前深廣。

我們的營建業幾個世代以來,有驚人的進步,而先進國家的工程公司,長久受益於既有建制,相對於新興經濟體營建廠商而言,早有領先,近年來他們更因所在國金融與商業的開放、進步,而在經營層次上有明顯的提升。他們的成功可溯源到他們對市場經營環境穩定性的重視,尤其對法治的期待,才能在不承擔不合理風險的狀況下,得到發展。

臺灣的營造市場不大,如果還要據之對外擴張,承包商就要陷於如夸父逐日,力竭消渴的絕境。但本土從業人員,基本上對國際工程還是要堅持有意義的參與。也因如此,工程師們就要去了解國際工程產業的趨勢如何,其他國家的公司經營者在想些什麼?認真思考,才不致流於妄自尊大或菲薄。

筆者早年的工作,是爭取海外工程業務,後來有幸加入泛亞工程公司,見證國內基礎建設的蓬勃發展,並在那段時間,與國際廠商合作施作國內重大工程。在過程中,常須因應外國夥伴的思考模式與行事習慣,調和既是聯合,卻有相當程度是對立的微妙關係;更因此憶及當時到其他國家,以海外廠商身分與當地夥伴折衝的情形,角色對調,真的是有所感觸。

所以從招標作業開始,直到執行,我們與國際朋友的互動,確實充滿著張力;我們本身也想盡辦法適應本地制度,取得業務,現在看來,算是勉強,但善惡好壞,就要留待工程界先進來評斷,時日雖久,或仍有可諫、可追之處?


「泛亞」進軍海外機緣

1964年,興建歷時8年的石門水庫,終於竣工;它規模龐大,經費新台幣32億餘元,是當時東南亞最大的土木工程。台灣參與的人員在尖峰時多達7千餘人,其中的許多工程師和技工,設計或施工技術,從無到有,都盼再有類似工程讓他們精進所學,做更大的貢獻。但政府沒有預算再做大工程,不只是人才,建造水庫後留下來的大批建設機械也無處可去。

後來,經過審慎的市場調查,政府了解,這些工程師、作業手與技工帶著重機械,在鄰近國家會有發揮的空間,於是在1965年9月成立「泛亞工程建設有限公司」,集合這些人與機具,加上若干現金,作成一千萬元股本,由退輔會、榮工處、中國技術服務社以及四大水泥公司認購,向海外進軍。

任何工程公司承攬工程一定由國內開始,但「泛亞」不一樣,1966年起,先在泰國拿到公路工程,幾年內做了好幾條公路,累積金額達到4億多銖。那時銖的幣值是新台幣的1.5倍,這是很大的數字。因為泛亞兼總經理王國崎先生,同時擔任中國技術服務社董事長,也是泰國石油公司的顧問,所以「泛亞」在泰國也接了不少煉油廠、油槽和加油站的工作。後來的幾年,「泛亞」的海外業務又擴充到關島、印尼與新加坡,工作也多樣化,除了公路,也有購物廣場、工業區、海岸整地工程等。

「泛亞」的根是在台灣,必須在國內發展,所以從1968年起,開始在台灣接工程,較著名的有日本駐華大使館與中台化工頭份廠等;這些都是頗具規模,較複雜,困難的工程。但營建施工畢竟是本土化的事業,任何公司海外營業額,到最後只能是整體業績的一小部分。


十年休眠 團隊活化

不久,國內的經濟起飛,政府和民間財力增長,公、私工程建設加快,需求旺盛,「泛亞」工作團隊的實力、管理人員的見識,乃至組織規模,在營造業中領先群倫,正待擴展。正好「榮工處」承攬的高速公路也需要協力廠商,新竹苗栗這段的土方道路工作,分4個標,約9億多元新台幣交給「泛亞」施作,在1978年順利完工。

差不多同一時間,「榮工處」也要求與「泛亞」合作發展海外工程,「泛亞」的副總經理陳豫,也就是首任的公共工程會主委,當時應「榮工處」嚴孝章處長之請,到「榮工處」沙烏地辦事處擔任主任,資深工程師程龍光則為麥加、班尼沙等道路工程的工地主任。後來「榮民公司」的董事長劉萬寧,業務處長蔡錫麒,埃及以及東南亞辦事處主任蕭慶穗都是先由「泛亞」錄用,幾年後才轉到「榮工處」。

在國內,「泛亞」不參加競標,所以國內工程業務沒有什麼發展。高速公路新竹苗栗段工作完成以後,「榮工處」也沒什麼工作交給「泛亞」,加上許多幹部支援「榮工處」海外工程,所以有10年,「泛亞」是處於休眠狀態。

「泛亞」早期在泰國等海外工地,以及後來在國內高速公路新竹苗栗段的工程,是賺了一些錢,那時的定存利息有12%以上,「泛亞」就以之來維持土方機械團隊的開銷,包括零件、消耗品,以及30餘位領班、操作手、維修技工的薪水,也過了10年。

但人員一直流失,「泛亞」持續空洞化,履行契約的能力與自信漸漸喪失;1986年定存利率降到了5.5%,要靠存款孳息維持公司運作,也不可能。所以節流之餘,「泛亞」便加入了國內工程行列。

國家建設的推動是不等人的,所以要活化「泛亞」,讓它馬上加入競爭,做出好工程,就要組成一個專業夠水準,操守禁得起考驗,彼此又不會很陌生的團隊,趕快進駐公司。但在股票狂飆、詐騙吸金,與大家樂流行的1987年,這不是一件容易的事。

當時是曾擔任「榮工處」代理處長的張溥基先生擔任「泛亞」總經理,他找了一些在「榮工處」國外服務的同事,加上幾位曾經在其他公司,到過中東工作多年的工程師,加入「泛亞」,前後大概有 20餘位。那時臺北捷運,北二高工程等重大建設,無論設計、施工或管理制度都向國際看齊,相對於同業猶在摸索、探討,我們對國際契約規定都已相當熟悉,包括臺灣較少看到的特殊施工方法,自信之餘,竟認為已經贏在起跑點了


萊布尼茲、充足理由律:存在的事,必定有理

事實上,如西方孔子「萊布尼茲」所說,每一件存在的事,必定有理由說明它為何如此。國內工程有許多規則與慣例,與國際工程不太一樣,其實是交易習慣的延續,而不是對錯好壞的問題。我們看到了「新」工程機關努力引介先進的施工技術與管理制度到台灣來,便以為市場是往全盤西化的方向走,這不是很對。也因此,「泛亞」成長慢了一些,交的學費多了一些。幾十年後再看,這還是一個「台學為體,西學為用」的產業。

我初到「泛亞」時擔任經理,負責業務爭取和部分工地的工作執行。因為先前有將近10年是負責海外工程市場的開拓,以及備標、投標,回到國內工程,就會去比較工程招標與執行制度的異同。

就營建工程而言,每一個國家與地區都有各自的制度,但在我相對熟悉的中東、西亞與東南亞,重大工程規劃、設計或管理通常是請西方先進國家工程公司來擔任,業主機關也會就當地的政治、經濟與市場情況做若干修正;但總的來說,與歐美差異不會太大。另外或因當地包商不會太強勢,也習慣西方的制度,基本上工程從招標到執行,是按照西方的辦法來實行的。

在國外,招標與執行的規定雖然繁多,但嚴格的敘述後都有除外的說明,允許工程主辦機關或工程司代表判斷是不是重大違誤,而他們也不怕抗議,會毫不猶豫地行使這些除外權力。或也因為工程司權力夠大,不去顧慮承包商發表意見,所以允許雙方溝通,尤其在投標階段。

但在臺灣,尤其在招、審、決標階段,甲、乙雙方都希望有明確的規則,讓他們根據白紙黑字,就可以判定曲直,尤其在採購法尚未公布,相對複雜的有利標尚未推行的時候;那時的綁、圍標風氣盛行,工程主辦機關重點放在防範,有些現在看起來毫無意義的規定,阻止許多好公司參加投標,但在當時,卻是天經地義,也因此在工程執行階段,不論是規劃、設計或施工,工程主辦機關卻變得非常強勢。他們不希望廠商的意見造成太多的困擾,所以期待契約條文裡能給他們足夠的管理工具,要廠商就範。所以在採購法出來以前,沒有聽過什麼「工程爭議」,因為工程主辦機關在金錢與工期上做了決定,廠商很難去否定,除非在權威體制裡能找到夠力的人幫你說項。但這也是反證,表示廠商還是有機會針對業主的「反應機構」,找到門路,反敗為勝。


「Know Who」與「Know How」的異同

在台灣作工程,「Know Who」遠比「Know How」重要。施工方法和工程知識之外,市場上供應商、下包、機具租賃商、合作的異業夥伴,甚至自己的工程師,那一個靠得住,現在的狀況怎麼樣,都必須在你的記憶中找得到。

雖然不是絕對,但「戲棚下站久才是你的」這句俚語,非常適用於臺灣的工程公司,因為「Know Who」需要時間。不少老闆找到一些資金,有幾個幹部,就開始搶標,一時如出柙猛虎,無人能擋,但過不久後工程進度或成本卻左支右絀。補不了破網的他們,做不了「新發財仔」,只會怪他們一直看不起的「了尾仔囝」-老公司-依然存活,卻不去省視自己是否花了精神,去了解周遭的人與工作,有沒有確實的連結。


預審與後審廠商資格(Pre and Post Qualification)

回到國內工程市場,開始時很不習慣備標的時間,可以短到三、五天,加上有些單位會把招標消息登在花、東或外島的小報,某些標案領到圖說時,連郵寄標單的時間都沒有了。我們曾經詢問主其事者,為什麼要弄得這麼神秘,但他們的答覆是如果領標、備標時間拖長,業者會有機會勾串圍標,這是不是合乎邏輯,到現在我還想不懂?

台灣的招標作業沒有預審廠商資格的制度(Pre-Qualification),國際上包括世、亞銀,有對案件建立長、短名單的做法(long or short list),我們工程主辦機關立即的反映是這豈不是方便廠商「搓圓仔湯」?如果需要限制投標資格,不論是資本額或完工實績,工程主辦機關不希望過於嚴苛,造成圍標,或方便特定廠商。

另一方面,機關規定投標者把資格證明文件隨投標文件一起提出,其實是一種後審廠商資格的制度(Post-Qualification),這在國際上較罕見,但以台灣的情形來說,這是最好的安排。工程司當場作資格認定以及誰得標的決定,可以防止關說,以及許多無來由的指控。所以他們不會留著文件過夜,更不用說允許廠商補送任何資料。


合理標、八折落馬、過度競爭

在這種思維下,可以來投標的廠商越多越好,最不會造成機關困擾的決標方式,只剩下最低標制度。有一陣子政府認為許多工程的問題是出於最低價搶標,所以有「合理標」的構想,但這辦法有點簡單,又有點複雜,就是標價在底價八折以下的標不予考慮,以上的再比誰是最低標,而底價是主辦機關、其上級機關,與審計單位共同核定的價錢占70%,參加投標廠商的平均標價占30%。如果大家都照成本估算,這「合理標」制度是有它的道理。

但廠商投標就是為了要得標,標價不夠成本是以後的事,不得標沒有業務,煩惱卻在當今。所以眾投標者就去猜官方核定的底價,瞄準它的八折下標價。不僅如此,聰明的台灣包商,還要想辦法,去拉抬或壓低那比重占30%的廠商平均標價。於是就有「有力者」廣邀同業組成集團,或借很多支牌出標,希望藉著數目上的優勢影響最後的底價。算術上這是很「合理」的作法,況且多家出標,就如霰彈打鳥,命中機率可以增加。

「合理標」招標到了後來,一個標案竟有四、五十家去投,這與那時候社會沉迷「大家樂」,瘋狂下注的氛圍真的互相輝映,這轟動一時的制度,從1990年2月開始實施,但到1992年5月,就停止了。

1980年代,甲級與特甲級營造廠的數目就增加到近2000家,有部份的原因是政府在分級與升等制度上,流於「形式主義」,不能做減法,只做加法。現實上全國的工程總量並不足以支撐這麼多數目的甲級營造廠,但如前面提到的「合理標」制度,卻號召更多的營造廠加入競爭,讓已經是僧多粥少的供需關係更加惡化。市場分包制度反映分工精密,卻不鼓勵營造廠的工程師、技工,與工作緊密結合,真正做工的那麼幾家因欠缺資本與公司經營管理知識,無法登記甲等執照,只好找一家有資格承攬的甲級營造廠,再轉給他們實際承建,這是所謂的借牌和轉包。


由爭取國際工程業務,轉為本國業務的一些省思

國內廠商對傳統招標作業的眉角,掌握得非常確實,我們只是許多甲級營造廠中的一家,沒有優勢,所以來到「泛亞」最初的兩、三年,我們只能與從前的一些國際老朋友合作,期盼他們在技術、施工機械、設備,或新的材料上有些突破性的想法與作法。有些工程機關或大企業,必須面對新的挑戰,也歡迎我們幫忙。許多國際朋友對這個「新」市場固然有興趣,也對其中一些看不懂得的現象提出疑問,但很多時候,我們也在困惑中,無法給他們答案。

其實臺灣的工程業務,並不是小到樣樣都要遷就國際包商,許多開發中國家,因建設不夠多,所以都依專業或資源提供者的要求,來 進行建設。但我們的市場也不是大到可以要求他們接受我們的交易條件,強迫他們改變習慣的做法,舉例來說,像發電機,到本世紀的前十年,都還是賣方市場。當然,這些都會因時代推移與客觀環境不一樣而有改變;但基本上「泛亞」量力而為,不會為了要多接業務,去為外國合作對象,承擔業主堅持,但他們無法同意的條款,及衍生出來的付款時差或責任缺口。

另有些規定是觀念問題,比如說現在採購法上還存在的禁止轉包規定,國際上廠商因為商業考量,常有母子公司,於業務或執行上,分別承擔責任,一般來說,契約條款固然規定須由業主同意,但通常在母公司出具保證後,即沒問題。但在我國,許多人卻認為這是圍標中的一環,是不可觸犯的天條;也有人用道德的眼光來看,認為這是不勞而獲,一定要禁絕。所以那時許多與我們關係良好,有集團性質的歐洲公司在百思不得其解之餘,只好放棄業務。

那時工程訂約規定,廠商除了要交10%的履約保證金,還要找兩家具備同樣資格的廠商作為「鋪保」,這對只有海外經驗的泛亞幹部是一個困擾,找人作保時,就要去攀實際上還沒時間建立的關係;而當前此為你保證的友好廠商,若找你保證他得標的工程,又該怎麼辦?對這個工程或公司做「due diligence」(盡職調查),增加的風險要怎麼算?要怎麼報告董事會?如果婉覆了,下次泛亞得標時該找誰保?還好,這些規定在上世紀末廢除了。

經過兩、三年的碰撞,我們就會以比較務實的態度,來進行與國際友人的合作,除了儘量幫忙他們了解台灣的工程界,我們也關心他們在台灣市場的適應性與存活性。所以集中心力爭取如潛盾、地下車站與特殊橋梁等,這些國外朋友與我們合作較有機會拿到的工程。曾經在國外工作過的好處是,你知道外國人到台灣,面對陌生的業主、不同的文化與特別的工程需求時,他們怕的是什麼,想的又是什麼


吳剛伐木、隨砍隨合?

國際與國內廠商對工程,對契約條文的認知差距,幾十年來也在縮小,當然這是雙向的。比如說,我們的採購法從無到有,並呼應業界的需求做了幾次修訂。國內的工程公司更重視契約,從他們要求把FIDIC的精神納入工程契約範本,且是按照標案性質,分成紅、黃、橘、金、銀等版本,就知道整個世代的專業與法律人士一直在努力。

但大家花了幾十年工夫,把公共工程契約由薄薄的一小本増成厚厚、有FIDIC味道的一大本時,我們的科技業卻以兩頁的PO(Purchase Order),交代了價值幾十億元的建廠工程,好像也沒有什麼後遺症。

一切又回到原點!