海外工程與國內工程的距離

本文亦登載在營建知訊480期(112年一月號)

高銘堂  中興工程顧問社執行長／臺科大營建系兼任教授

國際工程產業趨勢 不容忽視

國際包商承攬海外工程，依本身條件與能力，在生態位階上約可分三個層次：一、以人員與施工機械在國家之間的實質移動，通常在劇烈競爭下，爭取市場；二、對另一國家的政府機關或公司團體，提供技術與知識，換取報酬；三、藉資本與事業經營，自創工程機會與附加價值。

在每一個經營層次中，為保障交易順利，法律專家與工程師都會盡其所能，以工作的內容與特性，選擇對他們來說，最有效、最公平的契約。以FIDIC契約範本為例，幾十年來，由單純的土木施工或機電建造契約，進化到設計與施工、整廠統包，或是設計、施工再加上操作，乃至應貸款銀行要求，包括投資條款的契約，說明了多年來世界各國工程因其需求內容、工作環境，與商業考量變得複雜化，所有的參與者，從公司到個人關注的層面，要比以前深廣。

我們的營建業幾個世代以來，有驚人的進步，而先進國家的工程公司，長久受益於既有建制，相對於新興經濟體營建廠商而言，早有領先，近年來他們更因所在國金融與商業的開放、進步，而在經營層次上有明顯的提升。他們的成功可溯源到他們對市場經營環境穩定性的重視，尤其對法治的期待，才能在不承擔不合理風險的狀況下，得到發展。

臺灣的營造市場不大，如果還要據之對外擴張，承包商就要陷於如夸父逐日，力竭消渴的絕境。但本土從業人員，基本上對國際工程還是要堅持有意義的參與。也因如此，工程師們就要去了解國際工程產業的趨勢如何，其他國家的公司經營者在想些什麼？認真思考，才不致流於妄自尊大或菲薄。

筆者早年的工作，是爭取海外工程業務，後來有幸加入泛亞工程公司，見證國內基礎建設的蓬勃發展，並在那段時間，與國際廠商合作施作國內重大工程。在過程中，常須因應外國夥伴的思考模式與行事習慣，調和既是聯合，卻有相當程度是對立的微妙關係；更因此憶及當時到其他國家，以海外廠商身分與當地夥伴折衝的情形，角色對調，真的是有所感觸。

所以從招標作業開始，直到執行，我們與國際朋友的互動，確實充滿著張力；我們本身也想盡辦法適應本地制度，取得業務，現在看來，算是勉強，但善惡好壞，就要留待工程界先進來評斷，時日雖久，或仍有可諫、可追之處？

「泛亞」進軍海外機緣

1964年，興建歷時8年的石門水庫，終於竣工；它規模龐大，經費新台幣32億餘元，是當時東南亞最大的土木工程。台灣參與的人員在尖峰時多達7千餘人，其中的許多工程師和技工，設計或施工技術，從無到有，都盼再有類似工程讓他們精進所學，做更大的貢獻。但政府沒有預算再做大工程，不只是人才，建造水庫後留下來的大批建設機械也無處可去。

後來，經過審慎的市場調查，政府了解，這些工程師、作業手與技工帶著重機械，在鄰近國家會有發揮的空間，於是在1965年9月成立「泛亞工程建設有限公司」，集合這些人與機具，加上若干現金，作成一千萬元股本，由退輔會、榮工處、中國技術服務社以及四大水泥公司認購，向海外進軍。

任何工程公司承攬工程一定由國內開始，但「泛亞」不一樣，1966年起，先在泰國拿到公路工程，幾年內做了好幾條公路，累積金額達到4億多銖。那時銖的幣值是新台幣的1.5倍，這是很大的數字。因為泛亞兼總經理王國崎先生，同時擔任中國技術服務社董事長，也是泰國石油公司的顧問，所以「泛亞」在泰國也接了不少煉油廠、油槽和加油站的工作。後來的幾年，「泛亞」的海外業務又擴充到關島、印尼與新加坡，工作也多樣化，除了公路，也有購物廣場、工業區、海岸整地工程等。

「泛亞」的根是在台灣，必須在國內發展，所以從1968年起，開始在台灣接工程，較著名的有日本駐華大使館與中台化工頭份廠等；這些都是頗具規模，較複雜，困難的工程。但營建施工畢竟是本土化的事業，任何公司海外營業額，到最後只能是整體業績的一小部分。

十年休眠 團隊活化

不久，國內的經濟起飛，政府和民間財力增長，公、私工程建設加快，需求旺盛，「泛亞」工作團隊的實力、管理人員的見識，乃至組織規模，在營造業中領先群倫，正待擴展。正好「榮工處」承攬的高速公路也需要協力廠商，新竹苗栗這段的土方道路工作，分4個標，約9億多元新台幣交給「泛亞」施作，在1978年順利完工。

差不多同一時間，「榮工處」也要求與「泛亞」合作發展海外工程，「泛亞」的副總經理陳豫，也就是首任的公共工程會主委，當時應「榮工處」嚴孝章處長之請，到「榮工處」沙烏地辦事處擔任主任，資深工程師程龍光則為麥加、班尼沙等道路工程的工地主任。後來「榮民公司」的董事長劉萬寧，業務處長蔡錫麒，埃及以及東南亞辦事處主任蕭慶穗都是先由「泛亞」錄用，幾年後才轉到「榮工處」。

在國內，「泛亞」不參加競標，所以國內工程業務沒有什麼發展。高速公路新竹苗栗段工作完成以後，「榮工處」也沒什麼工作交給「泛亞」，加上許多幹部支援「榮工處」海外工程，所以有10年，「泛亞」是處於休眠狀態。

「泛亞」早期在泰國等海外工地，以及後來在國內高速公路新竹苗栗段的工程，是賺了一些錢，那時的定存利息有12%以上，「泛亞」就以之來維持土方機械團隊的開銷，包括零件、消耗品，以及30餘位領班、操作手、維修技工的薪水，也過了10年。

但人員一直流失，「泛亞」持續空洞化，履行契約的能力與自信漸漸喪失；1986年定存利率降到了5.5%，要靠存款孳息維持公司運作，也不可能。所以節流之餘，「泛亞」便加入了國內工程行列。

國家建設的推動是不等人的，所以要活化「泛亞」，讓它馬上加入競爭，做出好工程，就要組成一個專業夠水準，操守禁得起考驗，彼此又不會很陌生的團隊，趕快進駐公司。但在股票狂飆、詐騙吸金，與大家樂流行的1987年，這不是一件容易的事。

當時是曾擔任「榮工處」代理處長的張溥基先生擔任「泛亞」總經理，他找了一些在「榮工處」國外服務的同事，加上幾位曾經在其他公司，到過中東工作多年的工程師，加入「泛亞」，前後大概有 20餘位。那時臺北捷運，北二高工程等重大建設，無論設計、施工或管理制度都向國際看齊，相對於同業猶在摸索、探討，我們對國際契約規定都已相當熟悉，包括臺灣較少看到的特殊施工方法，自信之餘，竟認為已經贏在起跑點了

萊布尼茲、充足理由律：存在的事，必定有理

事實上，如西方孔子「萊布尼茲」所說，每一件存在的事，必定有理由說明它為何如此。國內工程有許多規則與慣例，與國際工程不太一樣，其實是交易習慣的延續，而不是對錯好壞的問題。我們看到了「新」工程機關努力引介先進的施工技術與管理制度到台灣來，便以為市場是往全盤西化的方向走，這不是很對。也因此，「泛亞」成長慢了一些，交的學費多了一些。幾十年後再看，這還是一個「台學為體，西學為用」的產業。

我初到「泛亞」時擔任經理，負責業務爭取和部分工地的工作執行。因為先前有將近10年是負責海外工程市場的開拓，以及備標、投標，回到國內工程，就會去比較工程招標與執行制度的異同。

就營建工程而言，每一個國家與地區都有各自的制度，但在我相對熟悉的中東、西亞與東南亞，重大工程規劃、設計或管理通常是請西方先進國家工程公司來擔任，業主機關也會就當地的政治、經濟與市場情況做若干修正；但總的來說，與歐美差異不會太大。另外或因當地包商不會太強勢，也習慣西方的制度，基本上工程從招標到執行，是按照西方的辦法來實行的。

在國外，招標與執行的規定雖然繁多，但嚴格的敘述後都有除外的說明，允許工程主辦機關或工程司代表判斷是不是重大違誤，而他們也不怕抗議，會毫不猶豫地行使這些除外權力。或也因為工程司權力夠大，不去顧慮承包商發表意見，所以允許雙方溝通，尤其在投標階段。

但在臺灣，尤其在招、審、決標階段，甲、乙雙方都希望有明確的規則，讓他們根據白紙黑字，就可以判定曲直，尤其在採購法尚未公布，相對複雜的有利標尚未推行的時候；那時的綁、圍標風氣盛行，工程主辦機關重點放在防範，有些現在看起來毫無意義的規定，阻止許多好公司參加投標，但在當時，卻是天經地義，也因此在工程執行階段，不論是規劃、設計或施工，工程主辦機關卻變得非常強勢。他們不希望廠商的意見造成太多的困擾，所以期待契約條文裡能給他們足夠的管理工具，要廠商就範。所以在採購法出來以前，沒有聽過什麼「工程爭議」，因為工程主辦機關在金錢與工期上做了決定，廠商很難去否定，除非在權威體制裡能找到夠力的人幫你說項。但這也是反證，表示廠商還是有機會針對業主的「反應機構」，找到門路，反敗為勝。

「Know Who」與「Know How」的異同

在台灣作工程，「Know Who」遠比「Know How」重要。施工方法和工程知識之外，市場上供應商、下包、機具租賃商、合作的異業夥伴，甚至自己的工程師，那一個靠得住，現在的狀況怎麼樣，都必須在你的記憶中找得到。

雖然不是絕對，但「戲棚下站久才是你的」這句俚語，非常適用於臺灣的工程公司，因為「Know Who」需要時間。不少老闆找到一些資金，有幾個幹部，就開始搶標，一時如出柙猛虎，無人能擋，但過不久後工程進度或成本卻左支右絀。補不了破網的他們，做不了「新發財仔」，只會怪他們一直看不起的「了尾仔囝」-老公司-依然存活，卻不去省視自己是否花了精神，去了解周遭的人與工作，有沒有確實的連結。

預審與後審廠商資格（Pre and Post Qualification）

回到國內工程市場，開始時很不習慣備標的時間，可以短到三、五天，加上有些單位會把招標消息登在花、東或外島的小報，某些標案領到圖說時，連郵寄標單的時間都沒有了。我們曾經詢問主其事者，為什麼要弄得這麼神秘，但他們的答覆是如果領標、備標時間拖長，業者會有機會勾串圍標，這是不是合乎邏輯，到現在我還想不懂？

台灣的招標作業沒有預審廠商資格的制度（Pre-Qualification），國際上包括世、亞銀，有對案件建立長、短名單的做法（long or short list），我們工程主辦機關立即的反映是這豈不是方便廠商「搓圓仔湯」？如果需要限制投標資格，不論是資本額或完工實績，工程主辦機關不希望過於嚴苛，造成圍標，或方便特定廠商。

另一方面，機關規定投標者把資格證明文件隨投標文件一起提出，其實是一種後審廠商資格的制度（Post-Qualification），這在國際上較罕見，但以台灣的情形來說，這是最好的安排。工程司當場作資格認定以及誰得標的決定，可以防止關說，以及許多無來由的指控。所以他們不會留著文件過夜，更不用說允許廠商補送任何資料。

合理標、八折落馬、過度競爭

在這種思維下，可以來投標的廠商越多越好，最不會造成機關困擾的決標方式，只剩下最低標制度。有一陣子政府認為許多工程的問題是出於最低價搶標，所以有「合理標」的構想，但這辦法有點簡單，又有點複雜，就是標價在底價八折以下的標不予考慮，以上的再比誰是最低標，而底價是主辦機關、其上級機關，與審計單位共同核定的價錢占70%，參加投標廠商的平均標價占30%。如果大家都照成本估算，這「合理標」制度是有它的道理。

但廠商投標就是為了要得標，標價不夠成本是以後的事，不得標沒有業務，煩惱卻在當今。所以眾投標者就去猜官方核定的底價，瞄準它的八折下標價。不僅如此，聰明的台灣包商，還要想辦法，去拉抬或壓低那比重占30%的廠商平均標價。於是就有「有力者」廣邀同業組成集團，或借很多支牌出標，希望藉著數目上的優勢影響最後的底價。算術上這是很「合理」的作法，況且多家出標，就如霰彈打鳥，命中機率可以增加。

「合理標」招標到了後來，一個標案竟有四、五十家去投，這與那時候社會沉迷「大家樂」，瘋狂下注的氛圍真的互相輝映，這轟動一時的制度，從1990年2月開始實施，但到1992年5月，就停止了。

1980年代，甲級與特甲級營造廠的數目就增加到近2000家，有部份的原因是政府在分級與升等制度上，流於「形式主義」，不能做減法，只做加法。現實上全國的工程總量並不足以支撐這麼多數目的甲級營造廠，但如前面提到的「合理標」制度，卻號召更多的營造廠加入競爭，讓已經是僧多粥少的供需關係更加惡化。市場分包制度反映分工精密，卻不鼓勵營造廠的工程師、技工，與工作緊密結合，真正做工的那麼幾家因欠缺資本與公司經營管理知識，無法登記甲等執照，只好找一家有資格承攬的甲級營造廠，再轉給他們實際承建，這是所謂的借牌和轉包。

由爭取國際工程業務，轉為本國業務的一些省思

國內廠商對傳統招標作業的眉角，掌握得非常確實，我們只是許多甲級營造廠中的一家，沒有優勢，所以來到「泛亞」最初的兩、三年，我們只能與從前的一些國際老朋友合作，期盼他們在技術、施工機械、設備，或新的材料上有些突破性的想法與作法。有些工程機關或大企業，必須面對新的挑戰，也歡迎我們幫忙。許多國際朋友對這個「新」市場固然有興趣，也對其中一些看不懂得的現象提出疑問，但很多時候，我們也在困惑中，無法給他們答案。

其實臺灣的工程業務，並不是小到樣樣都要遷就國際包商，許多開發中國家，因建設不夠多，所以都依專業或資源提供者的要求，來 進行建設。但我們的市場也不是大到可以要求他們接受我們的交易條件，強迫他們改變習慣的做法，舉例來說，像發電機，到本世紀的前十年，都還是賣方市場。當然，這些都會因時代推移與客觀環境不一樣而有改變；但基本上「泛亞」量力而為，不會為了要多接業務，去為外國合作對象，承擔業主堅持，但他們無法同意的條款，及衍生出來的付款時差或責任缺口。

另有些規定是觀念問題，比如說現在採購法上還存在的禁止轉包規定，國際上廠商因為商業考量，常有母子公司，於業務或執行上，分別承擔責任，一般來說，契約條款固然規定須由業主同意，但通常在母公司出具保證後，即沒問題。但在我國，許多人卻認為這是圍標中的一環，是不可觸犯的天條；也有人用道德的眼光來看，認為這是不勞而獲，一定要禁絕。所以那時許多與我們關係良好，有集團性質的歐洲公司在百思不得其解之餘，只好放棄業務。

那時工程訂約規定，廠商除了要交10%的履約保證金，還要找兩家具備同樣資格的廠商作為「鋪保」，這對只有海外經驗的泛亞幹部是一個困擾，找人作保時，就要去攀實際上還沒時間建立的關係；而當前此為你保證的友好廠商，若找你保證他得標的工程，又該怎麼辦？對這個工程或公司做「due diligence」（盡職調查），增加的風險要怎麼算？要怎麼報告董事會？如果婉覆了，下次泛亞得標時該找誰保？還好，這些規定在上世紀末廢除了。

經過兩、三年的碰撞，我們就會以比較務實的態度，來進行與國際友人的合作，除了儘量幫忙他們了解台灣的工程界，我們也關心他們在台灣市場的適應性與存活性。所以集中心力爭取如潛盾、地下車站與特殊橋梁等，這些國外朋友與我們合作較有機會拿到的工程。曾經在國外工作過的好處是，你知道外國人到台灣，面對陌生的業主、不同的文化與特別的工程需求時，他們怕的是什麼，想的又是什麼

吳剛伐木、隨砍隨合？

國際與國內廠商對工程，對契約條文的認知差距，幾十年來也在縮小，當然這是雙向的。比如說，我們的採購法從無到有，並呼應業界的需求做了幾次修訂。國內的工程公司更重視契約，從他們要求把FIDIC的精神納入工程契約範本，且是按照標案性質，分成紅、黃、橘、金、銀等版本，就知道整個世代的專業與法律人士一直在努力。

但大家花了幾十年工夫，把公共工程契約由薄薄的一小本増成厚厚、有FIDIC味道的一大本時，我們的科技業卻以兩頁的PO（Purchase Order），交代了價值幾十億元的建廠工程，好像也沒有什麼後遺症。

一切又回到原點！