「工程自辦」對營造業的正面意義

高銘堂

1. 前榮工處海外部組長 2. 前泛亞工程總經理 3. 前萬鼎工程服務股份有限公司董事長 4. 前財團法人中興顧問社執行長 5. 前台科大「高等土木施工學」兼任教授 6. 前公共工程委員會申訴審議委員會兼任委員

不論是從業人員老化，或受COVID 19疫疾的影響，這幾年營建業勞力短缺，工資飆漲，結果是工程進度遲滯、品質低下，成本推高，相關業主、廠商、工程人員，乃至社會大眾憤怒不已。

私人工程方面，建設公司為了維持對客戶的承諾，工業廠房業主為了趕進度，或許會在企業財務能夠容忍的範圍內調整工程價金，請營造廠商繼續履約，因為在廠商無法吸收差價情況下，用合約規定或訴訟結果來威攝，只會導致更難以收拾的怠、停工。

公共工程的執行必須遵守採購法，面對勞務短缺，各級工程機關都儘可能依合約上都會有的不可抗力條文，核給額外工期，並按中央政府頒佈之物價調整條款修正公式來減少廠商可能的虧損。但這些救急手段，還是解決不了缺工的問題；相對的，民間工程業主為完成計畫，可能給予承攬廠商較充分的資源爭取工人，這是每年執行金額高達8,000億元台幣以上的公共工程業主或承攬廠商無法做到的。

鑑於放寬外勞入境，直接加入工程施工行列，才是解決缺工問題的根本作法，所以政府修改了外勞核配規定，基本上是依造簽約的工程金額、營造公司近 3 年平均本國籍常僱員工人數，來做審查，並對符合「重大公共工程」、「災後重建」、「重大投資開發案」等條件的工程，再提高配額上限。實務上，公共工程在文件與核備上因工程機關具一定公信力，較容易被審查通過，且因可申請「重大公共建設專案」，或有額外較具彈性的移工配額，可以緩和與承包民間重大投資案廠商爭搶台籍勞工的緊迫性。這是公共工程承攬廠商的優勢。

但無論公私工程，外勞核配的對象是營造廠，選聘、配置、管理，與成敗的責任也落在他們身上，如果他們的經營方式還是以分包為主，申配移工後轉手交予下包使用，是不是合乎新的宏觀形勢，頗有討論的空間。

早期的營造工作是以完成簡單的住宅、辦公建築、道路、小橋梁、灌溉溝渠，或小型廠房為主，主要工項就是打混凝土、舖柏油，粉刷土水，投資在機具、設備上的成本相較付給幾乎是無限量、願意來工作的勞工工資，要多得很多。後來人工成本上揚，營造廠很難再養領班、技術工，對工人開始有「效率」的要求。發包給工班，管理責任與盈虧後果落在工班或小包的頭頭上，要他們保證工人的產出，依完成的工作量計價。如此，營建廠商在收支上得到保障，只要派幾個現場工程師幫忙看圖，協調不同類工班間的動作，確定品質和完成的工作量，就可以了。

隨著工程規模的擴大，營造廠商漸漸傾向於將之間或有介面的工項，如模板、鋼筋，打混凝土，發給一個結構大包，泥作或裝修工作也是一樣。發展到最後，連主要施工設備，建材等，也放到他們契約裡。因「效率」考量，也要次包直接面對甲方監造或設計單位，這樣子主承商連現場的監工都可以省掉，需要證照向監造或主管機關報備時，還可以由次包的工程人員去掛名。至於需要特別技術、設備或機具的工作，或者領域、行業的專業工作，當然還是由專業包商來承包。於是營造廠商漸漸的只負責拿業務，加上一些商業、行政工作，如應對甲方、業主，取得銀行各項保證或借貸，向保險公司取得保單等。就這樣，與實作次包的垂直分工發揮到極致！

不論是口頭承諾，或訂定合約，分包商如果有足夠知識與財務能力，完成工作，台灣流行的發包制度讓最上層的營造包商可以輕鬆的管控成本、避免風險，坐等工程完工、驗收，尤其是採用流行的「一腳踢」方式 - 營造廠商以「背靠背」的方式，將成敗的責任移轉給次包，要他們吸收所有的風險。但這是一個"too good to be true"的矛盾：如果小包可以承擔風險或虧累，他們為什麼自己不做大包？如果他們沒有吸收風險或虧類的能力，發包制度，在市場波動激烈的時代，對大包有什麼意義？

台灣的基礎建設大致都已完成，換句話說大塊吃肉、大碗喝酒的單純土木工程已經很少了，工程內容越來越複雜，社會變化激烈更是常態，工程事業經營已不可能停留在層層轉包的階段。尤其如上面所說的，「進口」移工是以承攬的大包為對象，如果他們只是如前將移工轉移給小包運用，樂賺差價，不去考慮生出來的管理介面與嚴格的安衛要求，一旦出事，作為主角的營造廠商恐難能推托、規避金錢與法律責任。

主承商依照承攬工作的性質、複雜程度與風險的大小，做適當的規劃，選擇可靠的廠商作為發下包的對象，在現階段或還是必要，但如果營造廠商保留某種程度，如20 ～30%的自辦能力，表面上或許會付出較高的成本，但當某些小包在關鍵時刻不信守承諾，以「放管」為威脅，大包因看起來有施工能力，或可威懾小包，不讓他們予取予求。

換句話說，在工項單價較合理的現在，營造廠要考慮某種程度的自辦：(一)、自購重要施工機具(如塔吊)、設備(如橋梁懸臂或先進支撐)、材料(水泥或柏油混凝土)。(二)、聘僱適量的台籍領班和技術工；只要工作態度好，能夠帶領或監督年輕外籍移工，不要嫌棄他們的年齡和體力。

再其次，因社會進化與科技發達，公眾對工程功能，自動化，乃至造型美觀的要求有更大的期待。因此現代工程必須納入更多先進的系統、設備以及服務，也就是說要有許多跨領域專業廠商來參與。階段上來說，從規劃、設計時就必須有他們系統或產品的數據資料，遑論施工、完工、運轉，甚至到維修。要處理這麼繁複的工程局勢，如果業主要發平行包，他必須要有足夠的技術人才或團隊來整合介面，蘊涵的延遲與超預算風險更難估量、控制。因此，找一個統包商以統包契約的方式代替，承擔技術與協調的責任，會是比較務實的做法。

但傳統的綜合承商多只有土木工程的背景，常有公司負責人誤會統包契約只是代替業主來與專業廠商簽約，只要用法律關係去規範次包商，他們都會完成工作，尤其現在許多系統提供者都是大公司，簽了約就會顧及商譽把工作完成。所以他們在採購發包時只考慮差價，不去審視專業包商的施作與供應範圍是否能合乎統包契約上要求的功能、需求、品質，尤其是許多服務建議和後續簽署的契約，常有隱喻的風險，排除了在若干情況下，次包仍然要盡契約責任的情形。所以統包商必須要有足夠的知識和經驗，去審視專業承包商的報價細節與服務建議書，了解他們的服務範圍是否完全，可能有的變數與風險所在。這種能力不是"know how"，但至少是"know what"。所以統包商必須要有技術人才或團隊來承擔統包契約責任，並不是把報價收集起來，取最低的，再加上一定的管理費或利潤就好了。

但是在現有的發包習慣下，許多工作都乾乾淨淨的切給小包去做了，沒有經驗或數據的回饋，包括估價、算標都要找小包，依他們的報價投標。工程公司在縮減成本的考量下，不只是工地，總公司不再擺人，各部門與人員都呈現萎化的現象。老闆們認為人才上如果有所不足，可以委外，這是相當危險的做法。他們必須儲備人才，不能依賴算盤打得比你還精，其實無力負任何責任的小包。換句話說，有意願養人，建立自己的團隊，了解合約關係下的專業廠商在做些什麼，才能避免「盲人騎瞎馬，夜半臨深池」的窘境。雖然就跨領域專業而言，這不是百分之百的「自辦」，

這幾年為了能夠順利發包，業主單位增加工程預算，再以有利標方式選擇肯配合的廠商，營造業開始有利潤，這是很好的事情，但是市場發包制度與業者的經營習慣並沒有改變。從人性傾向不勞而獲的觀點看來，因為價錢不錯，很多次包會多拿工作，超出自己的施作能力後，就把它轉包出去，也就是大家詬病的層層轉包。這種情況下，最後一棒的小包，拿到的工項單價比大家調整價錢以前，也許不會好很多，所以估算錯，或者是風險發生了，工地還是停擺，進度沒有，而上一層的包商以為憑著契約條款已經綁住了下層的包商。但實作的人落跑，耽擱的時間無法追回，這就是發包制度不可靠的所在，只有如上面所說的營造廠應該在時機好的時候，騰出一些資源來自辦，先花點小錢才能省大錢。

綜上所說，針對本勞老化，後繼無人，營造業實際上靠外勞，以及工程的複雜化，營造廠商應考慮部分工作自辦，不能依賴發包：（一）機具、設備與重要材料，自己購置，把下包落跑時的損失減到最少。（二）招募領班、技術工或作業手，來帶領移工，建立自己工班，實作部分工作。（三）擴大，而不是簡縮總公司部門的功能，培養專業工程師，尤其是機電、自動化與資訊工程師，盡量深入跨領域的工作。（四）了解人性，避免發包制度的弊病，尤其在價錢調高之後，層層轉包的現象會更嚴重。

營造業應該由專業來領導、經營，不是掮客、投機者，商賈，以賭徒心態來博取利潤的所在。台灣市場發包、轉包的習慣，方便非專業人士的操弄、圖利與送紅包，實在不好。這幾年工程師、勞工的短缺，已淘汰了部分非專業，沒有參與施工的人士，要更進一步泯除風險，不讓沒有真正出力的人分得一杯羹，真刀實槍的自辦才是正確的方向。