與日本住友、東芝、IHI團隊合作

投標沙烏地麥加泰伊府電廠統包工程

(原載營建知訊422期/2018/03)

高銘堂　前榮工處海外部估價組組長

        前泛亞工程公司總經理

日本重工業的黃金時代

　　日本戰後重建快速，重工業方面，由美、歐引進新技術，配合他們認真執著的管理文化，捲土重來，到70年代，造船業已執世界牛耳，在發電、淡化、石化等廠房工程與設備，也成功整廠輸出亞、非及拉丁美洲等地，打破非歐、美等國廠商不可的神話。1981年初，三菱重工更在科威特奪得擁有八部機的Az Zour發電廠最低標，顯示出驚人的競爭力。

　　1981年10月5日，日本住友商社負責中東業務的機電二部豐田副部長，到台北邀請我們合作投標麥加-泰伊府電廠統包工程，這是個5X65MW的中型電廠，業主是沙烏地海水淡化公司（Saline Water Conversion Corporation,SWCC）。他們希望能與這個團隊長期合作，爭取沙烏地後續的發電廠、淡化廠等工程。

　　另兩個成員是負責發電機的東芝（Toshiba）和鍋爐的石川島播磨重工（IHI）；住友則負責電廠輔助機器設備（Balance of Plant Equipment,BOP），同時按日本商社習慣為製造商承擔離岸（FOB）以後的工作和風險。他們請求榮工處擔任土木工作，並要求我們負責設備安裝工作（Erection）；這超乎我們的土木專業，但住友建議我們和台電合作，因核能二廠已幾乎完工，會有大批優秀人力空出來。

選擇與台灣或南韓團隊合作？

　　那時的日本土木廠商，除了大成建設在科威特與三菱合作承接Az Zour電廠工程，沒有人在中東有大型土木工程的經驗。於是韓國現代就去拜訪東芝，希望加入團隊，但IHI激烈反對，因為在前此的兩年，他們許多造船業務被異軍突起的現代搶去，自然不願意與韓國人合作。又考慮日本和韓國間有些文化與歷史矛盾，所以他們很快的達成共識，請住友出面邀請榮工，作為合作對象。

　　資格審查通過的，除住友團隊，還有三菱重工、日立製作所、德國Steine Muller等三家。據住友分析，三菱重工對中、小型電廠沒有興趣，而且剛標到科威特電廠，這次投標應只是為兩年後較大的電廠暖身。日立係由丸紅商社代表，他們陣中有瑞士的Brown Boveri（BBC），是有名的渦輪發電機製造廠商，但經營上已現老態，非為勍敵。至於Stein Muller，對沙烏地的工作環境與業主開的合約條件，有適應的問題，如果到最後還是出標，價格也不會低。

高昂的投標成本

　　豐田告訴我們，這個標案住友從兩年前就開始追蹤，花了很多功夫，幫Toshiba、 IHI拿到很多內部設計資料，也經由管道向相關單位提供不少技術上的意見，受到重視，所以會有競爭優勢。他們也拿到詳細預算，如發電機、鍋爐、管線、純水鍋爐、變壓設備、土建…每一個小項的對應價錢都有，總價是12億5千8百萬沙幣，大概約3億7千5百萬美金。那時國際上火力電廠的標準建造費用，約是每MW一百萬美金，考慮沙烏地的建廠與商業條件，這價錢不高，但他們說明，業主知道預算偏低，會看開標結果調整。

　　住友還告訴我們，這個標案到目前為止，他們已花了近40萬美金，往後可能還要花100萬美金，包括請技術、商業顧問，旅行、開會、標單製作，以及他們自己承包BOP設備的標前設計費用等。我們聽了瞠目結舌，因為這超出了榮工的國際投標經驗。再看看規定投標時要送的數據、圖說，幾乎等於標前就要把細部設計做好，是真的要投入高成本，但也因此相信住友應有成算，才會下這麼大的功夫。

台灣團隊的組成

　　投標時間是12月20日，只剩兩個半月，所以我們馬上連絡具備火力發電廠設計經驗的吉興和中興顧問公司，但那時美國的Gib & Hill占吉興股份50%，不能馬上答覆是否接受委託；中興則說他們需要和吉興合作，於是我們就詢問中鼎的意願。中鼎在電廠經驗較少，反而積極地想參加；除此之外，他們在沙烏地已經開始做一些小工程，也希望有電廠設備安裝的報價機會。

　　台電為執行我國與沙國政府的電力技術合作協定，設了「台灣機電服務社（TEMES）」作為窗口，下面的巴哈電力處，最多時有1000餘人。台電核二廠工程處告訴TEMES，他們有很大的意願。因為那時台電都是以自雇工人和自有機具做為建造電廠主力，所以核二廠完工，會有很多人無處可去，當然願意試這個機會。台電核二廠工程處主任蔣徵義先生更是一位積極、熱情的工程界前輩，當我請求他能否把BOP設備的報價機會讓給中鼎，他即刻答應，讓我非常感佩。

分紅制與專業誠信的衝突？

　　在土木設計方面，中鼎的業務代表郭金城先生提出一個條件：如果將來實際設計數量比他們標前計算提供的數量少，榮工必須把節餘金額分部分給中鼎，也就是分紅。以現代人較務實的觀念來看，如果業主在標前有充分的時間和機會來檢核、確定設計；實際開工後，因設計者的用心，要求減省的數量他們要有分紅，算是人之常情。2010年我到澳洲，看到業主、規劃與設計的顧問公司、施工廠商，以組成「同盟（Alliance）」的方式，規定各同盟成員的責任成數（與該成員承擔合約金額的比例脫鉤），依此分享或分擔低於或超出預算的金額，這樣子或可激勵簽約金額低，但其工作對總成本影響卻相對大的設計廠商，讓他們做出經濟的設計。

　　但郭先生的提議早了二、三十年，80年代工程界人士的觀念，都認為業主委請顧問公司或建築師做設計，是基於誠信原則與專業能力（trust & confidence），一開始時就要把工作做好，不應該留有向業主討價還價的空間。所以我們向中鼎提出保留意見，經過雙方高層討論後，中鼎終於同意不附帶任何條件提供標前設計服務，費用於標案成功後併入總設計服務費計算。

　　但在競爭激烈的現代，設計收費如果沒有重賞嚴罰的手段，設計者不會因專業上有需要，就不計成本投入工作；以本案為例，雖然有協議，但中鼎不回應我們要他們增加人力、改進品質的要求，我們還是沒辦法。後來我經歷幾個統包工程，也發現如果沒有俗氣的金錢手段，單憑崇高的專業尊嚴是難以號令設計者全力以赴的！

與講究排資論輩的日本人打交道

　　住友計畫於10月16日在德國斯圖加特召開第一次的Consortium會議。簽證同樣是我們的難題，所以我只有依照老辦法，13日飛新加坡申請德國簽證，中鼎支援設計工作的專案經理賴英郎則慢我一天出發。

    在斯圖加特機場下飛機後，發現住友的機電二部部長阪本恭彥先生竟親自來接機，我看到他一臉愕然，就知道他是嫌我太年輕，但雙方在一、兩秒鐘內就恢復了正常的表情，熱烈的握手。所以上他們的禮賓車時，我就識相的把尊位讓給他。沿途他還是有意無意地問我的背景，就差沒直接問，你們公司為什麼派你來。到了旅館，他還找我到他房間單獨談話，很客氣、但嚴肅地叮嚀我明天開會時什麼話可以說，什麼話不能說，讓我有點生氣。

千軍萬馬來相見

　　第二天正式開會時，才知道東芝、IHI都派了七、八個人，德國的顧問團隊也有五、六個人，住友本身就有超過十個人來參加這個會議，我單槍匹馬，又是三十多個與會者裡最年輕的，頓時感到壓力。再想想住友，要去說服兩家重工業會社，榮工隨便派一個年輕人，是認真的要爭取這個工程，在日本講究尊卑年序的文化下，是不容易的，難怪阪本部長會緊張？

　　第一天的議程是Consortium的組成與運作、沙烏地的相關法規與工作環境、分工的原則、共同項目如何處理等，這些實務日本人還沒有弄得很熟，德國顧問中也只有一位曾在SWCC工作一、兩年，可回答東芝與IHI的問題。我這兩年參加了沙烏地巴林跨海大橋的Consortium與朱拜爾港的JV，還知道些東西，加上年輕氣盛，所以一有機會我就插話補充或提出更正，有時也提醒大家應該注意的地方，並提出一些待澄清的問題，偶爾也開開玩笑，緩和一下嚴肅的開會氣氛。

　　日本大公司派出來參加重要業務會議的人，回去都要詳細說明遇到的是什麼人、什麼公司，是不是可以合作？為了加深他們印象，快速的展示個人在業務上的權威與公司的實力，是必須的。在國際談判中，溫良恭讓不是美德，驕傲卻是自信，你必須給對方理由，讓他們能相信你，尤其是與那些有優越感，又對國別、民族有刻板印象的大公司談判代表打交道。而我發言，不像一般日本公司代表，會去遵守因公司、輩分而潛存的啄食順序法則（pecking order），這讓他們覺得不可思議，但也強迫他們對我、對榮工產生一些信任感。

日本朋友 成三十年至交

　　在晚餐的時候，有些日本朋友，一直找我談德國與歐洲的歷史、文化，我心裡有數，他們還是在秤斤秤兩。之前有個前輩告訴我，到外面開會、應酬，每一分鐘都是在工作，也許有些誇張，但卻很適用在與日本人談生意。還好，議論古今也算是我的專長，所以也不會讓他們覺得我言談乏味，果然過了兩天，大家都變得像老朋友了。三個禮拜後我到日本，他們變成地主，輪番作東，帶我到一流的料亭、銀座的酒吧、兔女郎俱樂部等，IHI的取締役武智先生還安排我到日本棋院的高段對局室下棋。他們之中，有好幾位和我成為至交，過了三十年，還保持聯絡，這真的是工作壓力外難得的樂趣。

 　 這個專案的靈魂人物是住友的小木曾（Ogiso）次長，他是沒脾氣、韌性十足、推他倒，馬上又站起來那一類型的人。後來的五、六年內我和他合作試過沙烏地、科威特、卡達、約旦、埃及幾個電廠的標案，從火力搞到水力，統包工程試到優惠融資，雖多功敗垂成，但他從來沒有氣餒過。事實上，那個年代日本商社許多不可能的業務，都是靠他這類的受薪族（salaryman），冒著過勞死的危險，拚出來的。

　　第二、三天討論分工以及數據圖說交換等，賴經理來了，我更加放心。但不久後，我就發現因為沒有標前服務費的關係，所以公司分配給他們的人力根本不夠；後來常常和我搭檔的吳孟德經理，也遭遇同樣的問題，許多細節都是他們自己親自操刀，才能夠繳卷。他們的榮譽心與責任感固然值得欽佩，但榮工作為這麼重要專案的委託人，要去承受這麼大的風險，是不必要的。統包商自己無法掌控設計工作，非常危險，這點我也反映給上級，所以榮工處後來也曾認真考慮去美國購併一家設計顧問公司，目的之一，就是做統包工程時，要確實掌握設計品質。

不知人世換，悟得機關遲？

　　最後一天的早上，幾個公司的代表舉行關門會議，討論投標策略。住友首先根據最近中東地區電廠的開標結果，提出了6億美金的目標價（target price），遠高於預算的3.75億美金。住友的沙烏地朋友告訴他們，業主的預算偏低，終會調高。我不太相信，報告了沙烏地最近幾個土建大工程的標價一路往下掉的現象。住友認為淡水與電力供應比什麼還重要，SWCC會爭取到預算。我怕他們會說既然土建方面是這樣，那你們部分的目標價錢應該往下調，所以不再囉嗦。

　　後來還是證明了沙烏地人對預算、底價的控制非常認真，也懂得操控廠商，製造市場競爭。一次又一次，我們照著前面的開標結果殺價，卻像夸父逐日，永遠追不上得標價格。回想起來，沒有在第一時間覺悟殺出，讓精明的沙烏地人把無經驗的韓國人放進來，連續拿了幾個電廠與淡化廠工程，是我們策略上的失算。

以不變應萬變的報價觀念

　　11月6日，三家日本公司技術部門人員帶著土建設計需要的基礎圖、載重數據、單線圖等到台灣給我們，並與台電/TEMES、中鼎等，談設備安裝的報價。雖然那時我國因對美貿易逆差，發電設備都只買美國西屋、GE，但東芝、住友還是會賣一些輸、變電設備給台電，IHI則於兩年前曾賣給台電運煤船，所以日本人對台電/TEMES相當客氣。中鼎和他們沒有生意關係，相對的他們對中鼎姿態就高一些；不過中鼎剛兼任業務部經理的管線部經理劉金柱，英文流利，反應又快，能穩住局面，讓他們覺得榮工的推薦沒有錯。

　　11月15日，榮工處張溥基副處長帶隊，TEMES的郭耀泉總經理、台電蔣徵義主任和中鼎劉金柱經理同行到東京開會。我們談共同投標協議書，裡面詳細規範四家工作範圍與權利義務，大的架構上定義東芝、IHI為住友的小包，住友則與榮工處對等負責；對業主則如合約規定，四家共同負責。這種表裡不一的安排，有很多矛盾，只有日本人能按默契，行之怡然。

　　談鍋爐的報價時，IHI提出將設備模組化（modularized）以減低現場組裝成本的選擇方案，特別對郭、蔣兩位做簡報，介紹與傳統工法的差異，但當他們問郭總成本大概會節省多少？郭總卻說沒有差別，讓IHI幾位工程師愣在那裡。我忍不住問郭總為什麼會一樣，他才告訴我，因為價錢已在台電董事會核定了，他們沒有權力更改。原來他們估價的方式是根據台灣工程的成本數據，再依沙烏地的工作條件來做調整，推定價格，不會因傳統或模組方式施工有所改變。

投標日是大年初一 設計、報價聲聲慢

　　土建設計部分因中鼎人手不足，設計者沒有充分時間去看規範以及機電設備的載重、基礎圖，初步提出來的數量我們都有疑問。為了減輕他們的壓力，我們只好收回道路、非壓力管線、HVAC等不必設計演算的工作，由自己的工程師計算數量。這是我們堅持傳統價值，吞的第一個苦果。

　　投標日期延到1月25日，是農曆正月初一，眼看著過年要到了，估價卻只能隨著中鼎慢慢提供的各項設計數量，在台北和東京分頭進行。那時沒有電腦，telefax勉強算是有效的通訊工具，但提供報價的廠商從歐洲到沙烏地都有，時差是個問題。但不管怎樣，我們還是弄出一個土建的報價出來了。

　　設備安裝部分，我陪郭總、蔣主任、劉經理等人與日本人做最後的談判，結果發電機部分，東芝接受了；鍋爐部分，IHI不接受。BOP部分，住友認為中鼎報價偏高，要求投標後重新報價，於是這部分工作還是和鍋爐一樣，由榮工的工作責任範圍剔除。但基本上，住友、IHI還是對台灣廠商沒放棄希望，後來科威特、沙烏地有些案子，他們還是找台電/TEMES報價。
聯合承攬合作方式投標，最後減價很難不吵架？

　　輪到討論工程總報價，四家成員的報價都超過目標價，來到七億美金。開始檢討時，大家還客客氣氣的解釋報價為何偏高的原因，但理由越講越多，終會觸及其他人的神經，於是氣氛越來越不對，尤其是發電機與鍋爐間介面最多，東芝與IHI長年合作，默契之外，還有過去的恩怨。東芝的部長小林弘人，竟以命令式的口吻要求IHI先降價，再來談各家按同一比例降價，引起IHI反彈，向我們與住友抱怨小林自以為是天皇（「弘人」與「昭和」的日語讀音都是Hirohito）。談判遇到了僵局。

　　日本商社對他們代理的客戶姿態都相當低，又因為東芝與IHI背後的銀行是三井銀行，住友作為東芝與IHI的海外代理，是要取得三井集團裡的商社，三井物產的同意，所以他們更加弱勢。作為Consortium Leader，對東芝與IHI的爭吵一時無策，正在著急時，我們張副處長主動提出榮工願意單方面降價，然後回台灣過年，未談好的，請他們日本人自己去解決。

　　結果三家日本公司都表示不好意思，住友趁勢拜託張副處長留下來參與應是日本人間的談判。張副處長因戰後在東北接收中長鐵路，與滿鐵留下來的一些日本老工程師有過感人的互動，曾經在閒聊中講出來，日本人覺得他可親、可敬。於是會中，住友提出降價方案，請張副處長表示意見，當他肯定這方案後，東芝與IHI即同意遵守，於是事情暫時解決。但這次的爭吵，影響到後來二次招標以及沙烏地其他工程的合作，也證明了Consortium這種運作模式有很大的缺點。

　　我客觀觀察，發現日本人雖然講究和諧，但有時仍會有緊張情形發生，要把形勢拉回，就要注意面子與下台階，所以張副處長以一個外國人身分的發言，提供了他們和解的理由。另外，東芝營業額、員工只比IHI稍多一些，就有一些老大的樣子，日本社會等級分明，他們所謂的善於溝通，其實是潛規則特別多，所以有些才智出眾的人因出身「場所」不對，會有被壓抑的「悲哀」，遑論公司？

市場唯一不變的真理就是「變」

　　2月4日開價格標，結果是：日立/丸紅/ BBC5.6億美金最低，我們6.6億次之，三菱集團6.9億第三，Stein Muller7.2億美金殿後。利用接下來的審標機會，住友用盡渾身解數，幾乎幹掉丸紅，但丸紅旋即說服SWCC以5.2億美金決標給他們，但三天後又宣布廢標，重新招標。原因是韓國現代取得美國GE的發電機製造授權，和韓國重工（KHIC，後來的斗山）組隊，在SWCC同意下進入競爭。在第二次招標中，住友一方面要Consortium成員降價，另一方面想盡辦法排除韓國團隊，但最後SWCC還是選擇讓沒有電廠統包經驗的現代與KHIC低價承接。

　　那幾年內，日本重工業業者突然發現，原來是他們顧客與學生的韓國，在短時間內就在市場重擊他們，這種變化令他們措手不及。但就市場來說，唯一不變的真理就是「變」；三十多年後，韓國人突然發現不久前還是他們顧客與學生的中國，竟然變成了他們在國際市場的競爭者，也是這「變」的真理。在第二次招標過程中，住友為了抵抗「變」而想盡辦法求變，發生了許多值得深思的故事，在下一篇會與大家分享。

營建業如何面對國際化或國際廠商 (2018三月廿日，於國立中央大學營建管理研究所演講的Power Point)

 

一、              何謂國際化或國際廠商

1)     定義的困難

    ※ 到本國以外的國家或地域工作？

    ※ 以外國廠商，機關為業主、上包？

    ※ 工程合約及往來函件，會議用語文為英文？

    ※ 公司職位開放給各國籍人士？

    ※ 品質、安衛在一定的標準以上？

    ※ 較為合理經營及業務政策，守約守法的態度？

2)     主流國際工程及廠商

    ※ 盎格魯撒克遜式的工程合約管理模式，ISO，QA，QS等系統

    ※ 日韓廠商

 

二、              主流國際廠商與本土或東方廠商的差異

1)     爭取工程

      ※ 較少考慮市場佔有率、實績、名譽、人事需求，注重風險規避，合理財務負擔與利潤率

※    風險考量至為重視，如工法、工期掌握、地質、地下管線及埋設物、鄰屋結構保護、交通干擾、有無可靠重要小包及供應商、物價波動、匯率、勞動力穩定、業主信用及履約能力、政府執法效率……

    ※ 不輕易參加投標，但經決定，則投入大量人力、物力，並以投標前計劃預算作為執行計劃預算，V.S.得標後募集人才，組織隊伍，作研究。

2)     對合約態度 

     ※ 強調公平對等，不能簽署只憑業主單方面善意，但對方隨時可致之於死地的條文。

    ※ 既經簽署，遵守合約條文。

    ※ 專人負責，並有強大陣容的合約法務部門作後盾。

    ※ 詳實記錄工地狀況，重視文件存證。

3)     組織分工

※ 組織龐大，分工精細較適大工程，e.g.規劃、財務、工法、採購、成本、進度、計價、合約、法務、會計、保險、總務、人事、品保、電腦、測量、監工、品管、試驗室、安衛、倉管，獨立運作並不互相支援。

 ※ 個人積極自我，經常開會討論，公開解決歧異，V.S.注重默契非正式協調及賴主管威嚴作為穩定及督促效率的力量。

4)     工程執行

 ※ 遵守規範、規定，標準、法令，V.S.依循慣例。

 ※ 重視並貫徹計劃，刻板嚴格V.S.臨機應變。

 ※ 進度重於一切，趕工在前，消弭一切可能落後風險V.S.成本第一，絕對利潤追求重於可能機會成本（可分攤至業主、保險或其它社會成本）。

三、              業主，顧問公司，監造單位

 ※ 合理、對等V.S.承商為最終責任的承擔者。

 ※ 容許主客觀裁量的工程管理V.S.凡事須有法令根據，未明訂許可等同於不能作的工程文化。

 ※ 真正協商、理論以解決爭議V.S.片面壓制的簡化處理。

 

四、              當東方遇到西方-談判折衝

1)     客觀背景

※    工程地點在本國或第三國

※    合作的時間點與可有的選擇

※    合約、規範、資源的選擇

※       合約中的地位

2)     認識差異的所在

※    養成背景的差異
1.       農業社會下，只有長者、尊者能發號施令；西方資本主義重視資產法權、個人需為自己權益講話，且有平等發言權 (Paternalism vs Individualism)。
2.      儒家「何必言利」的輕商思想；相對於承認貪婪為進步原動力的西方拜金主義。

※    情境文化的差異：
1.      語言用字的精確性
2.      溝通責任的混淆
3.      溝通效果的預後

※    組織分工的嚴密程度，談判代表的能力與授權程度

※     公司規模的差異

3)     談判的目標、原則、準備，與應有的態度 

※    擺脫傳統、習慣、建制、成見、心理障礙加給自己的束縛：
1.        勇於介紹自己
2.        主動的原則
3.         融入對方的文化，

※    談判目標的確立：
 1.        商業行為必須以鬆散結盟式合作進行，過度依賴外部資源的，遇變化，反應不及
2.         內部共識達成的困難度

※    避免爭議，願意妥協的談判態度與原則

公共工程 - 決定論與懷疑論的聯集或交集？

公共工程的決定論 – 前期的原因，就是後期的果

公共工程的施作效益，包括經濟性(economic)、效率(efficiency)與效果(effect)，是一種「實然」，決定於前期原因，也就是決定於工程建設概念孕育時，當時社會與產業存有的種種條件。換句話說，已經種了什麼因，就會有什麼果，實務上不會因社會大眾、政治人物、官員，主觀上希望公共工程建設應該達成什麼樣的標準，產生什麼樣的價值，終端的執行者，包括廠商和公務員，就會按照「應然」去做，得到「物超所值(value for money)」的採購目的。

多年來許多公共工程建設總是重複演出超支、延宕完工、品質不堪的悲劇，再再的證明了「決定論」者的悲觀不是沒有道理的；如果國家領導人物、社會菁英分子，不從宏觀、全盤、長期的角度定性、思考公共工程與工程產業所遇到的問題，只是附和著民眾，緊抱住「應然」，一廂情願的希望各級工程承包商應該先公後私，為國家社會掏心掏肺，做出奉獻，那麼已經近乎殭屍化的產業與溫良恭讓的工程官員，只會理所當然的造出更多的蚊子館以及豆腐渣工程，以回報政治人物與全體民眾的「厚愛」。

宣傳、矯飾與獵巫取代數字、邏輯與知識來推動公共工程

擁有優勢話語權的人們，尤其是政治人物，都是畫餅「應然」的好手，他們會主張一切公共事務必須服務「崇高的目的」，也就是「應然」在他們「有志者事竟成」的理念下，必能取代「實然」。所以他們否認「所有狀態的產生完全被在它之前發生的狀態決定」的想法，認為這是不做事，容忍積弊的藉口。他們告訴選民，他們和敵對政黨不一樣，有各種方案，可在其中進行選擇並敦促官員做事，一切不可能都可化為可能。所以在各種口號安非他命似的刺激下，前面所提到「崇高目的」，很快地就會由「公共利益」，轉化為黨派的「選舉利益」；宣傳、矯飾與獵巫很快就取代數字、邏輯與知識，成為公共工程決策與推動的根據，造成下一階段更嚴重的問題。

在非開放社會裡，公權力的異化，也就是「私有化」、「商品化」、「官僚化」的情形，很難避免；在台灣，異議人士爭取民主的過程，對公營事業議價特權與隨之傳出的工程弊病，更是猛烈攻擊，作為必須推翻威權，回歸法治的一個重要論述。但在實施民主以後，人民對政府採購行為的信心，並未增強，反而認為因需要選舉經費，政治人物一定會在公共工程發包、管理、監督上徇私操弄，讓「自己人」有牟取不正當利益的機會。多年來的選舉惡鬥，敵對各方相互指控，將專業錯誤、時勢變遷、與舞弊營私混為一談，都要無限上綱的追究。

為什麼工程專家不出來說明清楚？他們到那裡去了呢？現實是面對嗜血的媒體，激憤的社會大眾，應向大眾說明真相的專家、學者卻選擇自我限縮，將話語權讓給了一知半解的「名嘴」，瓦釜雷鳴的結果是須負成敗盈虧的承包工程業者動輒得咎，只好以有限的資源去迎合社會大眾、政治人物、官員所要求的「應然」，以求得一時平安，然後眼睜睜的看自己的公司、產業逐漸弱化，失掉競爭力。

萬事萬物如不照「應然」進行，必有「藏鏡人」操控？

國內公共工程延宕已經成為常態，已經完工的五楊高架道路、機場捷運、核能四廠、國防部博愛專案，現正施工、發包中的金門大橋及桃園機場第三航廈，尚未發包成功的淡江大橋與LNG接收站等工程，從拖好幾年到拖十幾年，引起國人的詬病。工期拖長導致工程費暴增，造成國庫失血，更嚴重的是影響國家發展與整體的競爭力，對國人生活品質造成極大之影響，是應該要檢討究責。

可是國人觀念裡總認為萬事萬物如不照「應然」進行，必有一「藏鏡人」在背後操控，這種陰謀論的說法再經在野黨派與名嘴加油添醋，對負責檢討或調查的上級機關、主計、審計、公共工程委員會，乃至檢調機關，都是不可承受之重。為了要回應社會大眾的質疑，政府檢討或調查的重點總落在查弊，執政團隊在求順利、快速切割的前提下，就算會委屈承辦公共工程的公務員和廠商亦不足惜，至於採購目標如何達成、價值如何評估，如何避免再犯同樣的錯誤等，大家都沒有興趣。

在這種民粹懷疑論下，國家的公務員承辦公共工程，寧可不要任何行政裁量權，也就是說不想用頭腦，以免承擔對應的刑事與行政責任，一路謙卑，只求無災無難到完工。對照英國審計廳提倡聰明採購(smart acquisition) ，要求機關辦理工程採購，從開始就要以科學方法規劃需求，採購策略要有創意，並注意市場變化，不必墨守成規，那個國家的公共工程與採購會做得比較好，可想而知吧？

業主單位採購需求不確定，才是公共工程延宕與經費激增的主因

其實工程延宕與經費激增的原因，很大一部分要歸咎於業主提出需求時，不夠明確，讓規劃、設計的時間拖得太長，擠壓到經費支出最多的施工階段時間，以致造成成本上的重大衝擊。針對這些缺失，現有的檢討機制，卻少能去注意前半段未有實體工作進行時的因循猶豫，反而聚焦於因此「實然」產生的亂象。在查不到弊案後，所謂改進建議，只能是一些「應然」的宣示，如嚴格規定廠商資格、壓低預算、縮短工期、提高罰則、緊縮契約條件等非之無刺的建議。公眾聽了，也一廂情願的相信下一波的工程錯誤、缺點「必然」會改過來。但實際上，苛刻的條件只會又一次的驅逐市場上已漸稀少的良幣。

「大到不能失敗」的採購案 - 美國F-35戰機的採購

採購或工程的交付時程與經費的控制，最怕的是需求的不確定與變化。以美國F-35戰機的採購為例，美國空軍在1980年代後期提出需求時是要做為F-16與A-10的下一代戰機，但海軍和陸戰隊也有置換F-18、A-8、AV8B的需求，於是國防部就考慮以一種機型滿足各軍種置換戰機的需求。整合的結果，F-35除空軍要有的空優與攻擊地面的能力，還要具備陸戰隊的短距離起降與海軍要求的在航母上的垂直起降能力。

從2001年F-35採購計畫正式成案，美國國防部與各軍種的本位、官僚主義，乃至馬丁洛克希德本身的問題，讓許多重要設計一再修改；各種任務需求都要兼顧的結果，反而讓原來的一些設計目標沒辦法達成，如空中纏鬥能力在一次模擬空戰中竟輸給了現有的F-16；原來製造商投標時是以百分之百隱形機作為號召，現也只能達成部分；武器系統、甚至操作軟體也有時候要為國會議員選區製造工作機會作出妥協。結果單架生產成本由八千萬美金激增到一億六千萬美金，初估到2070年的操作維修費用也提高了50%，達到一兆美金以上。交機一直延到去年才陸續開始，而且發現有許多瑕疵，需要再修改。

美國是個民主國家，對「大到不能失敗(too big to fail)」的採購案出現這種荒謬的結果，各方批評當然蜂擁而至。呼籲取消或減少訂單的有之，要求重新檢討設計有之，國防部、軍方官員及馬丁洛克希德更是被批評、責難的很厲害。但和我們面對類似的採購災難互相比較，至少有兩點不一樣：(一)、各項批評並沒有指控這是弊案，要求檢調介入查弊。(二)、兩黨並沒以此相互攻訐，點名對方官員或議員要辭職負責。難道美國是官商勾結，貪汙橫行的所在？他們的反貪污法FCPA(Foreign Corruption Practice Act)，管到國外公司在全球的行為，讓人聞之色變，那有廠商官員操弄的空間？只是他們的名嘴、學者專家、社會大眾，不會輕易的把專業判斷錯誤與技術研發未達到預期效益的風險與舞弊營私混為一談。

莊子「胠篋」篇

禁絕弊端重於一切的觀念，沒有人會反對，但在台灣卻進一步發展出來一種心理，怕任何人在與公家打交道會獲得太多利潤，而且相信只憑政府採購這塊大餅，廠商不敢忽略，就可以霸道的方式(naked power)，逼他們簽下低單價、短促工期、高風險，一面倒向業主的契約，其次再用引進的先進國家管理手段作為武器，嚴格控管廠商，這樣子履約完工，必無一失。持這種想法的公務員與支持他們的社會大眾並不少，以為這是公共工程管理的正解，但這不僅是一廂情願，而且常讓政府社會遭受更大的損失。

就像莊子「胠篋」篇的故事，有個人要防備盜賊，把他的寶物放在袋子哩，就要收緊口袋，再用繩索綑綁；放在箱子裡，就要用鎖鎖緊，自認萬無一失。但盜賊來了，把刀架在他脖子上，把袋子提走，箱子扛走，快步離去，還唯恐你綁的、鎖的不牢固，於是，什麼都沒有了。我們的公共工程契約和管理辦法，可以管住小廠商，讓他們哀鴻遍野，是沒問題的；但在許多採購大案子，業主單位根本無法掌控形勢，在眾目睽睽之下，許多事情還是照樣發生，可為明證。

關鍵就是國家要靠廠商來承包工程，卻不去考慮廠商在什麼條件和價錢下，才可以把工作好，只關心自己有沒有足夠的工具或手段來對付廠商，這種見小不見大的工程採購政策與辦法早晚就要出事的。

路邊攤的價錢，要求米其林餐廳的服務

再談使得多數承包商無法取得利潤的公共工程管理制度。台灣這幾年參考先進國家，在採購程序、契約條款、技術規範、 審查步驟、估驗計費、驗收、保固等，都有嚴格詳盡的要求與規定，較任何版本的國際契約與實務制度並無遜色。但業主單位做這些詳細要求的同時，並沒有評估因此增加的成本，並把它放進預算。這與國家剛從農業社會走出來不足50年，人們的觀念只承認鋼筋、混凝土等實體構造物，不承認抽象成本如管理費、風險等的存在有關。

「非實體成本」，在從前都只是工程直接成本，也就是有品項部分的8~10%，意味著它的性質，只是給包商的經手費，工程單位主觀上認為這是一種恩給。但想想把路邊攤餐飲水準提升至米其林餐廳標準所需要的成本：名廚的薪水、食材的認證、顧客的保險、消防安衛逃生設備、舒適用餐空間等，不再只是單純食材的價錢。業主既然開出了米其林餐廳的全套菜單，預算裡準備付的卻是路邊攤的價錢，不合理吧？

按照現在公共工程管理制度，承包商要負責消除工程建造過程至完工工期、品質上的一切變數，須派遣足夠專業人員，建立工地組織，確保所有的作業在技術與程序方面都能合乎合約需求與國際標準。因此承包商必須支付三種成本：(1). 現代工程分工體系下規劃、財務、施工、採購、成本、進度、計價、合約、法務、會計、保險、總務、人事、品保、電腦、測量、監工、品管、試驗室、安衛、倉管等專業人才的薪資報酬。(2). 因承包商在許多方面須與國際標準取得連結，如ISO認證等，需付給第三者的成本。(3). 依這個管理制度，承包商在新的計價、契約變更以及爭議處理機制下，為保障它的權利，所需付出的合理費用和吸收的成本等。(4). 合理範圍內的風險準備金。這四類工程管理費加總後，遠超過工程直接成本的8~10%，業主及工程主管機關不能一直指望承包商殺價吸收！

空無實物的設計服務，費用怎麼算？

土木工程設計費率大致為造價的4%多一點，幾十年沒變。在我們的工程界，許多優秀的本科學生畢業了後都以工程顧問公司為工作第一志願，設計公司集合了許多工程界的菁英，必須由他們做領頭羊，工程界才有創新、發展。但土木工程設計費率也是以總工程費固定百分比計算。在國家經濟發展過程中，白領工作者的薪酬上漲倍蓰，工程造價並不以同樣比率上升，遇到施工廠商搶標殺價時，設計費用還要依同樣折數遞減，實在不合理。

而且隨著技術的進步，設計者能夠鑽研的越來越多，業主的要求也水漲船高，以耐震設計為例，規範規定現須考量中度地震、475年回歸期地震與2500年回歸期地震、斷層近域地震的影響、若有沖刷或軟弱地盤問題，還要在結構模型中考量土壤結構互制效應、更要考量土壤液化效應有關土壤參數折減問題…，都要增加成本。

主管機關常常以這樣的費率，大家還是搶著承接，作為不調整的理由；其實是怕社會大眾反彈。但設計顧問公司要生存，會持續拿案子，在不能虧損的壓力下必須量入為出，無力從事研究發展或投資新的設計軟硬體，人員也停格在多年來的待遇和職位，產業的前景黯淡。而不論是營造或設計顧問，與香港比較，我們工程師拿的薪水數字竟然和他們一樣，只是他們是港幣，我們是台幣，實在令人難堪。

臣下「逢君之惡」？

如前面所說，公共工程或採購延宕與經費激增，業主提出需求不夠確定是主要原因，這固然有政治、技術或判斷的問題，須要面對。但可怕的是官員們「逢君之惡」，為了要掩飾這類不方便為大家知道的事實，常會去做一些於事無補，反而會造成二度傷害的傻事。所以許多朋友認為台灣公共工程的問題在公務員不用腦筋，但相反的，我認為是他們太聰明，想用一切可能，卻固守不給錢，不給時間的原則，到最後關頭都要去實踐長官心目中的「應然」，所以在大多數情況下，他們都是應該服上刑的善戰者，絕不是魯蛇。

同樣的，政府各單位的公務員在民選首長帶動以及民意機關監督下，也都是朝乾夕惕，勤奮不懈，在投入資源以及時間研究後，對特定公共工程的需求都會有各自的立場，不再是某個機關所能控制。這種情形就如前面介紹美國F-35戰機的設計，經過長期間的協調，出現一個與原始需求大相逕庭的結果。在這種情況下，政治人物過去做的承諾或宣示，太早、太滿，都要面臨變更或取消計畫的挑戰，而產生政治誠信的問題。所以他們只好硬拗部屬，幫他畫山畫水，繼續唬弄社會大眾，直到輸掉政權為止。台灣公共工程的亂源就在這裡。

七年之病，求三日之艾

我國公共工程建設的執行在三、四十年間，進行了先進國家百年的變化，但人們對寡斷、政治利益交換、交際應酬、綁標、圍標、轉包、變更、追加等工程業的弊病，記憶猶新，即便這幾年情形已經改善許多，但稍有風波，社會大眾等還是以其中必有弊端的態度，要求相關單位查個水落石出。所以說工程界與政府工程部門是背著「原罪」再執行著個工作，無法得到應有的專業尊重。

但幾個大工程的推動遲緩，成本及工程品質都有狀況，如前面所述是事實，社會大眾，換個名詞，是選民，不會接受這些問題早已註定會發生，不是現有的政府要負責這種說法。反過來選民會對政府提出來的新建設，如前瞻計畫，從願景、計畫、執行，到完工，詢問新的團隊，有什麼不一樣的作法可避免公共工程再陷入政府、產業、人民「三輸」的困境。所以政府團隊應該思考，新的計畫與這些當年推動，但已明顯遭到困難的幾個大工程相比，實施建設的條件到底有什麼不同？如果答案仍是院長、部長會帶領團隊緊盯進度、預算，不容許任何失誤發生，這種主觀意志就會克服一切困難的陳腔濫調，不但會讓內行人嗤之以鼻，也會讓選民看破腳手的。

終有一天等到河清鳳集？

我們的建議是政務官應該嘗試，避免直接號令工程專業機關，讓他們從預算編製、規劃、設計、招標、履約到工程驗收，專業上應得完全授權；會計、政風、審計單位必須尊重工程行政人員，避免直接涉入專業細節，如有弊端，則直接訴之司法，不宜託詞防弊，以各項規定限制公務人員作為。解釋、檢討法令更不能以形式法學派的思考方式來處理工程問題。

但最重要的，如有因專業判斷無法完美，或因時異事殊，致工程推動遭到困難，政府領袖應依數字、邏輯與事實，帶頭耐心向民眾解釋。不能因名嘴起鬨，要求交代，就帶頭查弊，尋找替罪羔羊。或許到有一天，政府領袖能不顧短期的選舉利益，敢面對真相，與社會大眾對公共事務的成見對抗，社會才會成熟，真正進步。